Le rapport de mission réalisé par Philippe Frémeaux1
avait établi un certain nombre de recommandations visant à évaluer l’utilité sociale des organisations de l’ESS, et repris de l’économiste Jean Gadrey le constat suivant : « À partir d’un certain niveau de richesse matérielle, les progrès du bien-être et de la “santé sociale” tiennent à d’autres facteurs et d’autres politiques que la poursuite de la croissance. »
La nécessité d’un changement de paradigme
Le développement de nouveaux indicateurs, dans cette perspective, ne peut qu’être favorable à des transformations de l’économie en phase avec les valeurs de l’économie sociale et solidaire. L’une des recommandations du rapport Frémeaux était ainsi de « développer, au niveau macroéconomique, de nouveaux outils et indicateurs de richesse qui puissent mieux apprécier l’évolution du bien-être individuel et collectif et l’inscription de nos sociétés dans la durée ».
Les limites du PIB comme indicateur de développement ont été particulièrement mises en avant par les travaux de la commission pour la mesure de la performance économique et du progrès social, dite Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi. Ce besoin de repères et d’indicateurs en complément du PIB existe concernant les principales dimensions du développement régional.
En lien avec les recommandations du rapport Stiglitz, Régions de France avait réalisé dès 2010 un travail de fond avec l’ensemble des régions métropolitaines, qui avait notamment permis de créer des déclinaisons régionales de l’indice de développement humain (IDH-2), de l’indice de santé sociale (ISS) et de l’empreinte écologique, en complément d’un tableau de bord d’indicateurs de développement durable.
Ces indicateurs complémentaires au PIB permettaient d’offrir une nouvelle grille d’analyse des territoires à partir notamment de la mesure des dimensions de la qualité de vie des territoires et de leurs capacités de résilience afin de piloter différemment leurs stratégies de développement.
La construction effective d’indicateurs composites à l’échelle des territoires peut relever de différents procédés :
— La première méthode dite top-down consiste à profiter de réflexions nationales ou internationales qui ont donné lieu à la création d’indicateurs synthétiques reconnus et à les décliner à des échelles locales. Trois indicateurs calculés à l’échelle des régions françaises relèvent directement de cette démarche en s’appuyant sur des indicateurs développés par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) : l’IDH-2 et l’IDH-4 qui constituent des déclinaisons de l’indicateur de développement Humain (IDH) à des échelles infranationales et la déclinaison régionale de l’Indicateur de participation des femmes à la vie politique et économique.
— D’autres méthodes privilégient les besoins et les spécificités des territoires par des méthodes participatives permettant à des élus, citoyens ou experts de définir les dimensions prises en compte dans l’indicateur ou l’importance relative de chaque dimension. Ces méthodes permettent ainsi une prise en compte dans l’indicateur de l’ensemble des dimensions jugées importantes par les acteurs du territoire. L’Indicateur de santé sociale a été une première expérimentation d’une démarche participative pour élaborer de tels indicateurs à l’échelle des régions métropolitaines.
— Enfin, le thème de l’égalité des territoires pose la question de la répartition territoriale du développement humain ou de la pauvreté. S’il existe une forte territorialisation de ces dimensions, elle masque toutefois la diversité des situations sociales sur un territoire donné. La diversité ou la spécialisation sociale d’un territoire peut être appréhendée par une dimension spatiale traduisant la diversité des situations locales.
Si l’on considère que les richesses fondamentales et essentielles d’une société (ce qui compte le plus pour vivre bien dans une bonne société s’inscrivant dans la durée) sont des biens communs, l’association des différentes parties prenantes à l’élaboration et l’usage des indicateurs de richesse est d’autant plus nécessaire. Par définition, les biens communs sont des enjeux collectifs d’intérêt commun, gérés en commun, sur un mode coopératif.
Quant aux indicateurs de richesse, ce sont des outils de connaissance et de prise en compte des réalités qu’ils illustrent. Ces outils ne peuvent pas être imposés de l’extérieur du collectif de gestion des biens communs. Cela implique que ces indicateurs de richesse doivent être élaborés et utilisés sous la coresponsabilité et avec la co-activité des «parties prenantes ».
Ce n’est donc pas seulement une question de légitimité : c’est aussi une question de responsabilités et d’activités conjointes, d’appropriation partagée des biens reconnus comme communs. La légitimité ne peut que sortir renforcée de processus où il ne s’agit pas seulement de choisir ensemble les bons critères et les bons indicateurs, mais de gérer ensemble les richesses et dimensions du bien-être correspondantes.
Ces indicateurs n’ont aucune chance de gagner en légitimité si n’est pas interrogée en quelque sorte leur « valeur d’usage », notamment en termes de pilotage des politiques publiques. Leur capacité à être utilisés dépend de leurs formes d’appropriation par les acteurs publics et les producteurs, qui sont, ou non, pensées au cours de leur élaboration, et nécessite de définir les processus visant à leur légitimation.
Les nouveaux indicateurs de richesse au service des régions
Le calcul de ces indicateurs de richesse a rapidement permis aux régions françaises de se doter d’outils pédagogiques facilitant la compréhension des enjeux régionaux au regard du développement des territoires et de s’en approprier les enjeux.
Au cours de ces dernières années, ces « nouveaux indicateurs de richesse » ont été de véritables outils de pilotage et de suivi des stratégies régionales : SRADDT, Rapport de développement durable, Agenda 21, grands programmes contractualisés (CPER, programmes européens…)…
Pour certaines régions métropolitaines, dans le cadre du volet territorial du CPER 2014-2020, les indicateurs synthétiques comme l'IDH et l'ISS sont repris dans le diagnostic sur les territoires vulnérables subissant des restructurations économiques importantes. En outre, l’empreinte écologique et l’IDH peuvent également faire partie des indicateurs retenus pour le suivi socioéconomique et environnemental du Contrat de plan État-région et des programmes opérationnels de l’Union européenne.
De nombreuses expérimentations ont également été réalisées à partir de ces indicateurs de richesse, comme l’IDH et ses variantes territoriales, dans des systèmes d’allocations différentiés d’aides régionales ou départementales (subventions culturelles, soutien aux projets éducatifs des lycées, subventions aux missions locales, dispositif des compétences clés,…).
Enfin, les territoires se sont fortement approprié les déclinaisons territoriales de ces indicateurs à travers de multiples usages : diagnostics territoriaux (notamment récemment dans l’élaboration des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public – SDAASP), analyses de besoins sociaux, suivis de SCOT ou de contractualisations locales.
Applications actuelles
Ces indicateurs complémentaires au PIB sont aujourd’hui particulièrement utiles dans l’élaboration des SRADDET, la question de l’égalité des territoires relevant d’un caractère multidimensionnel. Ils avaient notamment été recommandés dans le rapport « Vers l’égalité des territoires » dirigé par Éloi Laurent2
, dans lequel il proposait l’une des orientations suivantes : « Populariser les indicateurs de développement humain : ces nouveaux indicateurs peuvent être à la fois des indicateurs de sensibilité et de communication comme de véritables outils de pilotage des politiques publiques, à la construction et à l’interprétation desquelles il faut associer les citoyens afin d’en renforcer la légitimité et d’en favoriser les usages opérationnels ; la valeur d’un territoire doit dépendre des valeurs de ses habitant(e)s. »
En Hauts-de-France, deux études réalisées en partenariat avec l’INSEE ont été des éléments de connaissance du nouveau territoire régional, directement inspirées des travaux régionaux sur les indicateurs de développement humain et de santé sociale :
- l’une portant sur les différents déterminants de richesse des territoires a permis de mieux connaître les différentes sources de richesse et leur impact sur le fonctionnement des territoires afin d’aider les acteurs publics à mieux définir les politiques à mettre en place au niveau régional comme local3 ;
- l’autre a été menée autour de la qualité de vie définie à travers de multiples dimensions et sa perception variant d'un individu à l'autre : les aménités offertes par les territoires sont ainsi à confronter aux besoins et contraintes des habitants.
Cette démarche a mis en évidence en Hauts-de-France cinq grands types d’espaces et quatre profils de population dont les combinaisons permettent d’appréhender la diversité des conditions de vie .
Les indicateurs de richesse, comme l’IDH et ses différentes variantes, continuent par ailleurs d’être régulièrement actualisés, pour de multiples usages, allant de l’accompagnement des territoires dans leurs diagnostics territoriaux à des systèmes de péréquation ou de définition des enjeux régionaux dans le cadre des différents schémas stratégiques. Ces approches, pleinement dans la continuité des réflexions régionales autour des indicateurs de richesse, ont notamment fortement alimenté le diagnostic du SRADDET de la région Hauts-de-France.
Un parti pris stratégique du SRADDET est directement inspiré de ces travaux sur le développement humain et la qualité de vie. La région a ainsi défini un socle commun à la qualité de vie, gage du « bien-vivre en Hauts-de-France», qui comprend quatre volets complémentaires et interdépendants : une accessibilité aux services améliorée, à travers un meilleur maillage des services dits «indispensables» (santé, emploi, connaissance) et de nouveaux modes d’accès aux services, des logements de qualité intégrant la lutte contre la précarité énergétique, le développement de l’autonomie alimentaire et une offre de nature de qualité.
En cours de réalisation, le SRADDET, à partir de ses partis pris stratégiques, constituera une feuille de route concertée qui, au delà de l’aspect réglementaire, favorisera l’articulation des politiques publiques à plusieurs échelles. Des leviers de mise en œuvre des objectifs du SRADDET se traduiront même en règles et mesures d’accompagnement (comme par exemple des contractualisations spécifiques).
On le voit, après le temps de la recherche, de la définition et la mise en œuvre de ces nouveaux indicateurs, vient le temps de l’expérimentation des usages de ces derniers. On fait ici le pari qu’ils apportent une contribution majeure à la question de la réduction des inégalités territoriales et aux politiques à mettre en œuvre pour y remédier.
- 1Philippe Frémeaux, « L’évaluation de l’apport de l’économie sociale et solidaire », rapport de mission à Monsieur Benoît Hamon, Ministre délégué en charge de l’Économie sociale et solidaire et de la Consommation, Ministère de l’économie et des finances, septembre 2013
- 2Rapport « Vers l’égalité des Territoires », dirigé par Eloi Laurent http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/134000131.pdf
- 3INSEE Analyses Hauts-de-France, N°15, « De quoi vivent les territoires ? Des fonctionnements similaires de part et d’autre de l’ancienne frontière régionale », https://www.insee.fr/fr/statistiques/2019615
