Les rapports Morange et Langlais pointent l’importance pour l’état de se doter d’une politique associative cohérente. Cette nécessité transparaît dans nombre de leurs propositions dont celle de renforcer une approche interministérielle de la vie associative.
Une fragmentation, fruit de partenariats bâtis sur des enjeux thématiques
L’intervention administrative en matière de vie associative s’est construite autour d’objectifs thématiques (sport, culture, action sociale…) cherchant à rationaliser l’action publique en la découpant en ministères et services. Tout naturellement, chaque service s’est appuyé et a développé un réseau de partenariats lui permettant d’appréhender au mieux l’évolution des enjeux sociaux et de prolonger sa propre action. Par des ajustements successifs, la formalisation de ces relations a consacré de multiples approches spécifiques concrétisées dans un ensemble d’outils juridiques et financiers diversifié. La diversité des agréments, tout comme la complexité des modes de financement (subvention, appel d’offres, prix de journée, dotation globale…), montre l’inventivité des acteurs mais traduit aussi la volonté, souvent négociée, de trouver un mode de relation efficace et performant au service de l’intérêt général sur un sujet précis. S’ils ont été le fruit de discussions, ces outils portent souvent la marque d’une volonté administrative de contrôle, voire de maîtrise des acteurs associatifs.
Ces mêmes outils ont été néanmoins un moteur formidable de développement de l’action associative. Nombre de réseaux ou fédérations y ont trouvé les ressources et les éléments de rationalisation nécessaires pour accompagner leur professionnalisation, tout en renforçant par là même leurs liens avec tel ou tel ministère ou service. Ceci s’est traduit souvent dans un isomorphisme du mode de fonctionnement. La structuration du mouvement associatif porte l’empreinte de ces mécanismes. Comme le pointent les rapports, nous sommes donc face à une fragmentation de la politique associative de l’état à laquelle répond tout naturellement un éclatement du mouvement associatif.
Une transversalité limitée de l’approche associative
Il serait cependant faux d’affirmer que l’Etat n’a pas eu le souci de conserver une approche transversale des associations. Mais celle-ci s’est structurée autour de quelques enjeux (amélioration des relations contractuelles, soutien au bénévolat, sécurisation de la situation juridique et fiscale des associations, …) dont la prise en charge a été assurée par un double mécanisme : le premier sous la forme d’une coordination interministérielle souple, et le second par la désignation de « chefs de file » le plus souvent sectoriel. Par exemple, le ministère de l’Intérieur joue et a joué un rôle déterminant dans de nombreuses questions normatives. Le ministère de l’Économie et des Finances intervient plus particulièrement sur les questions de fiscalité, …
Deux logiques distinctes impulsent cette transversalité. La première est marquée par une volonté de normalisation (uniformisation) des contextes associatifs. La seconde traduit une recherche de cohérence de politiques publiques transversales qui nécessitent la mise en œuvre de coopération entre associations et administration.
Au cours des trente dernières années, cette recherche d’une approche transversale s’est exprimée avec force et s’est concrétisée dans des avancées significatives, notamment par :
- la création du Conseil national de la vie associative ;
- la mise en place du fonds national de développement de la vie associative ;
- la mise en place en des groupes mixtes, dits « Juppé » ;
- la signature de la charte des engagements réciproques ;
- la première conférence nationale de la vie associative ;
- etc.
Au plan administratif, deux instances ont clairement joué un rôle essentiel pour animer et coordonner cet embryon de transversalité : la Délégation interministérielle à l’économie sociale (aujourd’hui Diieses) et la direction de la Jeunesse, de l’éducation populaire et de la Vie associative (pour être complet, nous devons aussi mentionner l’éphémère expérience de la Dvaef, que la Rgpp a fait disparaître).
À leur niveau respectif, cette délégation et cette direction ont joué des rôles significatifs. La première, par son rôle interministériel, a favorisé la coordination des actions et la transversalité de la prise en compte des questions associatives à des moments clé. La seconde, par le biais de ses directions départementales, de la gestion du Fndva puis du Cdva, a fait aussi exister cette transversalité sur les territoires ainsi que par le biais d’une politique de soutien au bénévolat. Mais la modestie des moyens mobilisés par l’une et l’autre a contribué à limiter considérablement leur contribution. De même, le fait qu’elles aient eu à porter d’autres missions a favorisé dans certains cas le brouillage de leur action. Par exemple, la vie associative ne se réduit pas à la seule éducation populaire, quand bien même elle dispose de moyens humains et financiers significatifs lui conférant une place prédominante parmi les associations qui agissent en faveur du progrès social. De même, les associations sont une part essentielle de l’économie sociale, mais ne sont pas réduites seulement à cela.
Être plus ambitieux dans la transversalité devenue nécessaire en créant une direction de la vie associative
Construire une approche cohérente du secteur associatif et accompagner son développement sont devenus une nécessité pour l’état. En effet, les pratiques partenariales dessinent un ensemble peu lisible et peu stable où la prise en compte de l’impact réel sur la société est moins déterminant pour la constitution de partenariats durables que la disposition d’un solide réseau relationnel et de capacités pour se repérer dans l’organisation administrative et formaliser une demande conforme aux attentes des fonctionnaires et des contrôleurs financiers.
Confrontés à des attentes disparates, les responsables associatifs sont rapidement contraints de découper leur projet, souvent de façon artificielle, pour répondre aux demandes de tel ou tel service. Ceci contribue à alourdir les frais de gestion des associations et suscite un sentiment d’opacité et de flou dans l’attribution des subventions. Cet éclatement du traitement des demandes associatives qui se structure moins autour de la demande sociale qu’à partir des compétences de tel service ou de telle collectivité peut aussi pénaliser les associations dont le projet serait à l’intersection de plusieurs interlocuteurs. Il n’est pas rare pour les responsables associatifs de se voir conseiller de solliciter un autre interlocuteur. Le « guichet » devient alors organisme d’orientation vers un autre guichet, illustrant ainsi la logique de fragmentation administrative de l’action associative.
Or, la complexité des besoins sociaux exige aujourd’hui une action transversale qui dépasse les découpages administratifs traditionnels. La politique de la ville ou encore le Rmi ont montré la pertinence et l’efficacité que peut représenter le fait pour les financeurs d’organiser la coordination de leurs actions et de contractualiser sur la base d’objectifs communs. La décentralisation, accompagnée par le processus de déconcentration interne à l’État, rend d’autant plus nécessaire le développement de telles pratiques où la transversalité est négociée et organisée. Elle ne peut être le résultat du seul engagement de responsables associatifs qui feraient le tour des administrations pour boucler leur budget cherchant des marges de manœuvre pour poursuivre leur action particulière au service de l’intérêt général.
Enfin, les volumes conséquents d’aides octroyées par les collectivités publiques aux associations imposent à l’État, mais aussi aux collectivités territoriales, de s’intéresser aux qualités attendues de leurs partenaires associatifs. Cette responsabilité doit aussi les conduire à s’interroger sur les moyens à mettre en œuvre pour évaluer la contribution de chacune et en les aidant à consolider leur action et leur projet.
Un point de passage obligé : créer une direction de la Vie associative à vocation interministérielle.
L’ensemble de ces constats nous conduit à proposer aujourd’hui la création au sein de l’administration centrale de l’état d’une direction de la vie associative à vocation interministérielle. Identifier dans l’organisation administrative étatique une administration référente aux missions et aux moyens importants est devenu un point de passage obligé. Elle serait le levier qui devrait permettre à l’état de définir une stratégie de développement et de renforcement de la société civile.
En centralisant différentes fonctions de soutien et d’appui à la professionnalisation et au développement des associations, cette direction permettrait de ne plus répondre à la fragmentation du monde associatif par la segmentation de l’action publique.
En lui conférant des capacités d’intervention étendues au service d’une vision ambitieuse du partenariat entre les pouvoirs publics et la société civile, elle serait le garant d’une meilleure prise en compte de la vie associative dans l’organisation gouvernementale qui reste pour le moins aléatoire. Elle doit aussi devenir un réel pôle d’attraction au sein de l’administration susceptible de mobiliser les hauts fonctionnaires les plus à même de se faire entendre aux niveaux les plus élevés de l’état et de peser de manière significative par rapport aux autres administrations centrales, notamment celle du budget. L’exemple de nombreuses délégations interministérielles montre que leur influence dépend souvent du seul choix de leur délégué, tout comme de leur ministre de référence. Il faut rompre avec cette pratique : plus que jamais nous avons besoin d’un état stratège qui a besoin du développement associatif.
Avec la création de cette direction, nous ne méconnaissons pas néanmoins la nécessité pour elle d’assumer un rôle de coordination de l’action administrative et de maintenir le lien avec les autres secteurs de l’économie sociale, dans la mesure où ce sont les associations qui en représentent l’essentiel de l’emploi. Sur le premier point, la détermination des missions est importante. Mais pour aller plus loin, il nous semble utile que cette nouvelle direction soit aussi une délégation interministérielle à l’économie sociale. L’exemple de la sécurité routière illustre de manière intéressante que ce type de double compétence a été un atout décisif pour infléchir les statistiques de morts et blessés sur nos routes.
Des missions spécifiques pour cette nouvelle direction de la vie associative
Le choix des missions de cette nouvelle direction est déterminant. Nous en proposons une première approche schématique illustrée dans le détail dans les autres chapitres ci-dessous. C’est ainsi que les missions pourraient être les suivantes :
- Promotion de la vie associative, du bénévolat et du volontariat : cela impliquerait la gestion et le développement d’une politique en faveur de la formation des bénévoles et le pilotage dans la conduite des actions et des réformes pour favoriser la validation des acquis de l’expérience bénévole. Elle aurait aussi pour mission de conduire les actions en matière de développement du volontariat et éventuellement la mise en œuvre d’un service civil volontaire.
- Définition et conduite d’un programme d’actions transversales en faveur du développement de la vie associative et des innovations citoyennes : cette nouvelle direction aurait pour mission de favoriser l’innovation en conduisant des appels à projets sur les nouveaux enjeux sociaux et d’en capitaliser les résultats. Ayant une compétence générale et transversale, le soutien aux associations devrait porter essentiellement sur des actions mutualisées présentées et portées par plusieurs associations et/ou réseaux. C’est dans ce cadre qu’elle piloterait les actions relatives au développement et à la professionnalisation des emplois associatifs.
- Coordination de l’action administrative en direction des associations. Elle veillerait à l’application des engagements pris par l’état lors de la signature de la charte des engagements réciproques en 2001. Elle en proposerait une actualisation. Dans ce cadre, elle animerait la politique d’agréments et de reconnaissance de la vie associative. Elle œuvrerait au développement d’une culture « associative » parmi les agents de l’état en s’impliquant notamment à tous les niveaux de la formation de la fonction publique.
- Promotion de la connaissance sur la vie associative en France et au plan international. Un service ministériel de statistiques, d’études et de recherche serait créé en son sein. Elle financerait la recherche universitaire sur les associations et lancerait des appels à projets d’études ambitieux pour permettre aux acteurs associatifs de développer et renforcer leur capacité de recherche. Une de ses principales fonctions serait de capitaliser et valoriser les travaux les plus intéressants.
- Exercice des fonctions réglementaires et normatives aujourd’hui dévolues aux services du ministère de l’Intérieur.
- Une action de la direction au niveau européen serait à conduire, notamment pour faciliter les rapprochements transnationaux et soutenir le travail et la présence du mouvement associatif français auprès des institutions européennes. Elle constituerait aussi un pôle d’expertise d’analyse sur l’impact de la transposition des réglementations européennes en matière sociétale et associative.
- Enfin, elle pourrait animer un réseau de correspondants (qui pourraient être les conseillers sociaux des ambassades) situés dans les plus grandes ambassades. Leur fonction serait de recueillir des données sur les dynamiques citoyennes dans les différents pays et favoriser le développement de partenariats internationaux par la mise en relation d’associations françaises avec des associations de ces pays. Une question essentielle concerne les relais territoriaux de cette direction et des modalités de l’articulation de l’action de l’état avec les collectivités territoriales. à ce titre, les préfets devront être responsabilisés sur cette question et relayer l’action de l’état en matière associative.
C’est en prenant appui sur une meilleure identification au sein de l’administration de la conduite d’une politique associative transversale que nous pourrions positivement évoluer sur certains sujets essentiels .
