Toute négociation multilatérale d’ampleur, comme celle qui a conduit aux ODD, est tributaire des évolutions de la conjoncture géopolitique mondiale de la période au cours de laquelle elle se déroule. Ainsi, les huit Objectifs du Millénaire, les prédécesseurs des ODD qui couvraient la période 2000-2015, ont-ils bénéficié de la relance de l’aide publique au développement aux débuts du nouveau siècle, celle-ci ayant plus que doublée sur ces quinze années1 .
Les ODD, à la différence de ces derniers, concernent l’ensemble des pays de la planète et non les seuls pays dits « en développement » (PED) et englobent un champ bien plus large. Cette double extension est pour partie la conséquence de la crise économique mondiale entamée en 2008. L’ampleur de cette crise a renforcé la prise de conscience de la nécessité de renforcer les régulations permettant de limiter les effets négatifs de la globalisation économique et financière, et la volonté des pays membres des Nations unies de ne pas laisser à un nombre limité d’entre eux (les participants au G8 et du G20) le monopole des initiatives en ce domaine ne sont pas étrangères au consensus qui a pu être obtenu autour d’objectifs aussi ambitieux que ceux des ODD.
Ce consensus a notamment été permis grâce aux avancées de la connaissance scientifique mais aussi à la mobilisation des organisations issues de la société civile. Les unes comme les autres sont indispensables pour dépasser les contradictions qui ont été inhérentes à l’adoption des ODD par les 193 pays membres de l’Assemblée générale des Nations unies en 2015, et qui ne manqueront pas d’être exacerbées pour leur mise en œuvre.
La mise en œuvre de l’Agenda 2030,
un difficile exercice multilatéral
Le récent ouvrage Negotiating the Sustainable Development Goals. A transformational agenda for an insecure world (Routledge, New York, 2017) rédigé par trois des protagonistes directs du processus complexe de négociations (Felix Dodds, l’Ambassadeur David Donoghue, Jimena Leiva Roesch) décrit parfaitement les compromis multiples entre des pays, des acteurs et des intérêts différents, voire souvent contradictoires qui ont abouti à l’adoption des ODD.
Si « jamais auparavant un tel ensemble d’objectifs et de cibles communes pour l’ensemble de la planète n’avaient pu être définis avec la conviction de leur indivisibilité et de la nécessité de les mettre en œuvre de façon synergique et globale », on le doit beaucoup à l’impact de la communauté scientifique dont les résultats ont accéléré les prises de conscience des urgences qui menacent à moyen terme l’avenir de l’humanité.
Le rôle du Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’évolution du Climat (IPCC) dans l’acceptation de l’ODD 13 (changement climatique) et dans l’accord de Paris sur le climat à la COP 21, trois mois après l’adoption des ODD, est emblématique. De la même manière, la totalité des ODD ont bénéficié des progrès récents de la recherche pour atteindre, au moins au niveau des déclarations d’intention qu’ils constituent, des points d’équilibre qui auraient très certainement été moins avancés, voire impossibles, s’ils avaient été laissés au seul jeu des marchés et des négociations internationales classiques.
La première contradiction des ODD tient en ce que la promotion de l’innovation est partie prenante de l’ODD 9 et la mise en place des ODD s’accompagne d’un mécanisme de facilitation technologique (TFM), mais que pour autant le soutien à la science n’est à aucun moment explicitement mentionné dans la lettre des ODD.
Il est toutefois nécessaire pour réalisation de ces ODD de combler le fossé qui sépare aujourd’hui pays riches et désormais les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) du reste de la planète en matière de production scientifique : l’Afrique ne compte que 2,3% des chercheurs du monde et contribue à moins de 2% du total des publications scientifiques (et la moitié de cette contribution provient de l’Afrique du Sud et du Nigeria)2 .
Cette inégalité obère la capacité de ces pays à peser dans les négociations et surtout à élaborer des solutions durables adaptées au contexte de la zone intertropicale, pourtant la plus vulnérable aux changements globaux que les ODD visent justement à maîtriser.
Le paradoxe de cette présence forte, mais demeurant implicite, de la science dans les ODD est également apparu quand pour la première fois dans l’histoire des Nations unies, le Forum Politique de Haut Niveau (HLPF), constitué par les États membres pour suivre la mise en œuvre des ODD, a préféré confier à un groupe d’experts scientifiques indépendants, plutôt que directement au secrétariat de l’ONU et aux organisations qui en dépendent, la rédaction des rapports quadriennaux d’évaluation.
L’objectif d’avoir confié cette tâche à un groupe d’expert indépendant, dont j’ai l’honneur de faire partie, est de permettre un bilan de la mise en œuvre des ODD totalement indépendant des États et ainsi de les infléchir autant que de besoin3 . Il appartient aux scientifiques, mais également aux organisations issues de la société civile de se saisir de l’occasion la première édition du Rapport Global sur le Développement Durable (GSDR) en septembre 2019 pour faire reconnaître plus explicitement le rôle de la science au service des ODD et de leur évaluation.
Car voilà justement, liée aux limites intrinsèques du multilatéralisme tel qu’il se pratique dans les enceintes onusiennes, la seconde contradiction fondamentale des ODD : leur mise en œuvre passe par l’augmentation de la disponibilité de ce que les économistes qualifient de « biens publics globaux ou mondiaux » (BPG). Définis comme « l'ensemble des biens accessibles à tous les États qui n'ont pas nécessairement un intérêt individuel à les produire ou à les prendre en charge »4 , ils comprennent selon le prix Nobel d’économie, Joseph Stiglitz, la connaissance universelle produite par la recherche publique mais également cinq autres éléments :
- la stabilité économique mondiale,
- la paix et la sécurité internationale,
- la prévention et l’adaptation aux changements environnementaux globaux comme le réchauffement climatique ou les pertes de biodiversité,
- l’assistance humanitaire en cas de catastrophes naturelles ou technologiques,
- le contrôle et la prévention des pandémies infectieuses.
Tout progrès dans la mise à disposition de tels BPG se heurte à un paradoxe : le droit international sur le respect de la souveraineté des États5
. Si les grandes conventions internationales obtenues dans la foulée du Sommet de la Terre de Rio en 1992 en matière de biodiversité, de changement climatique, de lutte contre la désertification ou pour la gestion durable des ressources de pêche et surtout le succès remporté dans l’application du protocole de Montréal de 1987 pour la protection de la couche d’ozone6
, témoignent de la possibilité d’obtenir des progrès au travers d’accords multilatéraux, la lenteur de leur mise en pratique (25 ans pour parvenir à l’accord de Paris sur le climat à la COP 21) révèle l’inadaptation d’un cadre onusien qui encourage la fragmentation et se prête peu à l’efficacité opérationnelle.
Les événements intervenus dans les deux années qui ont suivi l’adoption des ODD (Brexit, dénonciation de l’accord de Paris par la nouvelle administration américaine, fractures dans la lutte contre le terrorisme, difficultés des opérations de maintien de la paix etc.) rappellent aussi cette fragilité des cadres de coopération multilatérale.
De la confrontation à ces barrières, en apparence insurmontables, sur la route des ODD peuvent cependant naître des opportunités, que la recherche peut aider à saisir, pour des formes de coopération continentales, régionales et locales et, rapprochant les organisations issues de la société civile et les scientifiques, pour des coalitions d’acteurs transcendant les clivages traditionnels entre États et gouvernements en faveur de transformations favorables au développement humain et durable7
.
Pauvreté et environnement :
lever l’ambiguïté des ODD
Le consensus obtenu en 2015 pour les ODD n’aurait pas été possible si leur négociation était restée cantonnée aux seules enceintes intergouvernementales, l’inclusion dans leur discussion de représentants du secteur privé mais aussi d’organisations non gouvernementales susceptibles de faire entendre la voix de groupes démunis et vulnérables ayant directement contribué à la prise en compte des préoccupations environnementales, de protection sociale et de défense des droits humains comme d’exigences éthiques.
Le revers du consensus de 2015 a été un souci d’inclusivité et d’exhaustivité qui a abouti à une très longue liste d’objectifs (17) déclinés en de multiples cibles (169). Celles-ci nécessitent le suivi régulier de 226 indicateurs qui paradoxalement donnent une opportunité au rapprochement société civile/science, pour élaborer des outils opérationnels permettant la comparaison inter-pays et régions.
Tant la communauté scientifique que les ONGs ont souligné le risque que les ODD puissent s’avérer incompatibles et incohérents les uns avec les autres, surtout s’ils ne s’accompagnent pas de transformations radicales des modes actuels de production et de consommation8 . Par exemple, la satisfaction des besoins alimentaires, énergétiques et d’accès à l’eau implique une augmentation de 70% de la production agricole d’ici 2050, de 50% de celle d’énergie primaire et de 40% des ressources en eau d’ici 2030, avec un danger sérieux de rendre impossibles ceux des ODD qui mettent l’accent sur la protection de l’environnement et des ressources naturelles non renouvelables.
De même, les succès obtenus dans l’éradication de la pauvreté absolue, premier des objectifs du Millénaire comme des ODD – le nombre de personnes vivant en dessous du seuil, aujourd’hui fixé à 1,90 US $ par jour en parité de pouvoir d’achat, était de 767 millions en 2013 contre plus d’1,7 milliards en 19999 se sont accompagnés d’une aggravation sans précédent des inégalités de richesse, dans les pays, dont la réduction est désormais au cœur de l’ODD 10. Il est par ailleurs aujourd’hui démontré que la concentration, sans précédent dans l’histoire mondiale, au cours des trente dernières années, de la richesse au profit des 1% et des 0,1% les plus favorisés constitue un obstacle majeur à la croissance et au développement durable10 .
C’est la troisième contradiction majeure qui fait obstacle au succès potentiel des ODD : la méconnaissance des interactions entre chacune de leur dimension économique, sociale, environnementale et culturelle. Les ODD s’inscrivent dans une trajectoire de réflexion initiée par le rapport de la Commission des Nations unies, Environnement et Développement, dit rapport Bruntland, qui définissait le développement durable comme la façon de répondre à nos besoins en tenant compte des limitations imposées par notre environnement11 .
Cette notion s’est par la suite élargie pour englober notre capacité à gérer sur le long terme les interactions entre écosystèmes, ensemble du vivant et systèmes sociaux humains. Tant la science que la société civile se retrouvent en première ligne pour prévenir les incohérences que peut susciter la mise en œuvre des ODD et contribuer à identifier les priorités et les trajectoires, adaptées à chaque contexte, qui peuvent garantir une transition planétaire réaliste vers un développement plus humain et durable. Il est nécessaire que ces incohérences et ces priorités soient relayées par les organisations non gouvernementales pour qu’elles puissent être pleinement prises en compte dans le cadre onusien.
L’alliance nécessaire de la science et de la société civile pour l’Agenda 2030
Parce que sa vocation première est le partenariat scientifique équitable avec les communautés scientifiques et universitaires des pays de la zone intertropicale et méditerranéenne, l’Institut de Recherche pour le Développement (IRD) est bien placé pour rendre compte, à partir de résultats de multiples recherches, des limites des ODD et des difficultés rencontrées par leur mise en œuvre.
Cette vision critique de scientifiques se fonde sur des connaissances obtenues, pour une large part, de leurs expériences de terrain. C’est cette même expérience qui est mise en avant par les représentants de de la société civile et qui, ensemble, nous portent à affirmer les priorités pour un agenda universel pour le développement durable ne peuvent être construites qu'à partir des besoins des territoires et de leurs populations.
S’il est aujourd’hui acquis que les ODD sont devenus le cadre de référence incontournable du débat et de la coopération internationale pour le développement durable, il appartient aux institutions scientifiques et universitaires comme aux organisations issues de la société civile de faire converger leur action et construire des coalitions d’acteurs transcendant les clivages traditionnels entre États et gouvernements pour améliorer la coopération multilatérale ; alerter sur les incohérences de l’Agenda 2030 et plaider ensemble pour des priorisations des ODD.
- 1OECD. Development Co-operation Report 2017. Data for development. OECD, Paris, 2017.
- 2UNESCO. Rapport de l’UNESCO sur la science vers 2030. Eds de l’UNESCO, Paris, 2015.
- 3Kindleberger CP. Dominance and Leadership in the International Economy: Exploitation, Public Goods, and Free Rides. International Studies Quarterly, 1981, 25 (2) : 242–254.
- 4Stiglitz JE. Global public goods and global finance: does global governance ensure that the global public interest is served? In Touffut JP (Ed.). Advancing public goods. The Cournot Center for Economic Studies, MIT, 2006 : 149-164.
- 5Zaum D. The sovereignty paradox: the norms and politics of international statebuilding. Oxford University Press, Oxford, UK, 2007.
- 6Chipperfield MP, Dhomse SS, Feng W, McKenzie R, Velders GJM, Pyle JA. Quantifying the ozone and ultraviolet benefits already achieved by the Montreal Protocol. Nature Communications 6,7233, 2015.
- 7Matson P, Clark WC, Andersson K. Pursuing sustainability. A guide to the science and practice. Princeton University Press, Princeton, NJ, USA, 2016.
- 8International Council of Science. A guide to SDG interactions. From science to implementation. ICSU, Paris, 2017. DOI: 10.24948/2017.01
- 9United Nations. The Sustainable Development Goals report 2017. United Nations, New-York, 2017.
- 10Chancel L, Hough A, Voituriez T. Reducing inequalities within countries: converting the global debate into action. IDDRI, Paris, January 2017.
- 11World Commission on Environment and Development (The Bruntland Commission). Our common future. United Nations, New-York, 1987.
