Parmi les échelons territoriaux qui revêtent une importance capitale aujourd’hui pour les associations, celui de l’Union européenne est à prendre en considération. Non seulement parce que les associations, regroupements de citoyens, doivent être partie prenante du débat sur l’Europe à construire, mais aussi parce que, par leur participation à l’intérêt général, par leur contribution à la cohésion économique et sociale, par leur ancrage dans les territoires, elles en sont une composante importante, partie intégrante du modèle social européen. Les associations ont développé des activités de service pour la réalisation de leur objet social, qui donnent lieu à une participation financière de la part de leurs usagers. Ces activités sont considérées dans le droit communautaire comme des activités économiques. Les associations se trouvent donc dans le champ d’application des règles du marché, fondées sur le droit de la concurrence et dans celui de la réalisation du marché intérieur, fondé sur la libre circulation des personnes, des biens, des capitaux, mais aussi des services.
S’agissant de la confrontation des associations développant des activités économiques au droit de la concurrence, le Cnva a déjà rendu deux avis :
- le premier, le 27 mars 2002, pour proposer les aménagements nécessaires au niveau européen pour reconnaître le caractère d’intérêt général de l’activité en cause ;
- le second, le 14 janvier 2003, pour déterminer un faisceau d’indices autour des finalités de l’action et des conditions de sa mise en œuvre, justifiant l’application de modalités particulières des règles de la concurrence.
Cette question revêt une grande importance, alors que pour achever le marché intérieur, un projet de directive sur « les services dans le marché intérieur », préparé par la Commission pour conforter la Stratégie de Lisbonne est en débat devant le Parlement européen et le Conseil. On sait les âpres discussions auxquelles il a donné lieu dans l’opinion publique et au sein du Parlement européen qui est arrivé à un compromis plus acceptable que le texte initial, que la Commission comme le Conseil ont à peu près repris. De même à la suite de son livre blanc sur les services d’intérêt général, la Commission vient de soumettre à consultation une Communication sur les services sociaux d’intérêt général sous la bannière desquels devraient pouvoir se ranger un grand nombre d’activités associatives.
Le groupe de travail du Cnva s’est donné pour objectif de conforter cette démonstration en prenant dans le champ associatif six exemples sectoriels : solidarité ; tourisme social ; insertion par l’activité économique ; éducation populaire ; sport ; animation, formation et développement local en milieu rural. Il s’agit d’approfondir la méthode dite du faisceau d’indices déjà préconisée dans l’avis du Cnva du 14 janvier 2003, à partir de ces exemples, pour mettre en exergue les conditions particulières de production des services mises en œuvre par les associations.
Ce travail doit affirmer la nécessité d’équilibrer les objectifs de la concurrence et du marché intérieur et ceux de l’intérêt général pour mieux garantir les services rendus par les associations, lever l’insécurité juridique qui pèse sur l’exercice de leurs activités et par voie de conséquence sur la réalisation et la pérennité de leur projet associatif. Dans son intervention devant le député Jean-Pierre Decool, le 10 février 2006, Edith Arnoult-Brill, présidente du Cnva, a rappelé les pistes issues de travaux de 1997, puis de mars 2002 et janvier 2003, et notamment cinq critères pour l’utilité sociale :
– primauté du projet sur l’activité ;
– non lucrativité et gestion désintéressée ;
– apport social des associations ;
– fonctionnement démocratique ;
– existence d’agréments.
Le Cnva avait également déjà rappelé que l’intérêt général s’applique à l’opération mais également aux conditions de sa mise en œuvre. L’audition de représentants de différents secteurs associatifs a permis de préciser la notion d’utilité sociale caractérisant les spécificités associatives à faire valoir dans le cadre du débat sur les services d’intérêt général au niveau européen et particulièrement sur les services sociaux d’intérêt général.
Dans le secteur de la solidarité, on retrouve la mission de révélateur de la demande sociale, celle de mobilisation citoyenne en aidant les citoyens à se prendre en charge, l’accès de tous au service, et l’inscription de la transformation sociale dans le projet. Dans le secteur du tourisme social, l’utilité sociale se caractérise par la mise en œuvre du droit aux vacances pour tous, grâce à la pluralité des financements. Ces mécanismes permettent la mixité des publics. Dans un secteur de l’insertion par l’activité économique comme celui des régies de quartier, les caractéristiques dominantes se retrouvent autour du lien social, de l’accompagnement dans le retour au travail, et de la mise en œuvre de services de proximité. La dimension économique est au service de la mission sociale, en apportant des réponses à des besoins peu ou pas satisfaits et qui ne pourraient pas l’être avec des prestataires ordinaires.
Dans le secteur de l’éducation populaire, au-delà des services rendus, ce sont les valeurs qu’elles défendent qui caractérisent leur utilité sociale, avec les bénévoles comme acteurs essentiels. Dans le secteur sportif, on retrouve cinq fonctions essentielles : éducatives, sociales, de santé publique, culturelles et ludiques. Dans le secteur d’animation, de formation et de développement local en milieu rural, l’utilité sociale des associations est particulièrement significative au regard du critère de leur territorialité. Les spécificités associatives caractérisant l’utilité sociale de leurs acteurs doivent permettre d’élargir la notion de services sociaux au delà du strict secteur social. Les principes généraux des services d’intérêt général (universalité, accessibilité, continuité, qualité, participation des usagers…) sont des éléments repérés dans les différents secteurs associatifs.
Ce qui spécifie l’intervention associative, c’est l’appui de l’action sur un projet (associatif, éducatif, pédagogique…) caractérisé par des références à des valeurs et à des principes mis en œuvre dans une série d’activités.
Ce qui caractérise les associations, c’est aussi l’affirmation et la mise en avant d’un projet social et éducatif pour une citoyenneté active, la mixité sociale et culturelle, le renforcement ou le maintien du lien social. Ce qui ne s’accorde pas avec les notions de productivité et de rentabilité. Néanmoins, il existe une réelle gestion associative, qui consiste à s’approprier des outils de gestion pour les mettre au service d’une finalité en réponse aux objectifs énoncés dans le projet associatif, dans le cadre d’un modèle économique spécifique non caractérisé a priori par la référence au marché concurrentiel.
Les spécificités de chaque secteur associatif sont apparues comme étant liées :
– au champ d’intervention : éducatif, de solidarité, culturel, sportif…
– au public visé : intergénérationnel, enfance, jeunesse, individu/collectivité ;
– au milieu d’intervention : urbain, rural, ville périphérique.
La spécificité économique apparaît après coup, comme une incidente de la revendication d’un projet d’action au sein de la société, conçu en tant que contribution à une transformation sociale.
Le groupe de travail a constaté que les définitions sont mal fixées ou délimitées, y compris sur le plan comptable.
Faisceau de caractéristiques communes identifiées
Le groupe de travail a donc, à partir des auditions, identifié les principales caractéristiques qui peuvent composer le faisceau d’indices permettant de déterminer la contribution d’une association à l’intérêt général :
- principes et valeurs définis dans un projet associatif ;
- non rémunération du capital (non recherche du profit et réinvestissement des excédents dans la réalisation du projet) ;
- volonté de maintenir ou de créer du lien social ;
- projet de transformation sociale ;
- bénévolat : engagement volontaire, engagement éducatif ;
- promotion de la citoyenneté active dans un espace de co-construction avec des partenaires ;
- dialogue avec les partenaires publics dans le respect de la légitimité de chacun ;
- transparence financière ;
- fonctionnement et gestion démocratiques.
Il importe donc de ne pas se contenter d’une approche économique en amont pour spécifier l’intervention associative pouvant être dite d’utilité sociale ou d’intérêt général, mais de tenir compte de l’intention affirmée (en particulier dans le projet) de se situer avec en perspective un objectif social avéré et identifiable (c’est-à-dire aussi quantifiable et évaluable).
Dans le même temps, les associations ne doivent pas craindre de réinterroger leurs valeurs et leurs pratiques, ainsi que le sens de leurs actions au quotidien. Au niveau européen, une solution pour reconnaître la contribution de ces associations à l’intérêt général serait d’exclure ces associations de la directive « services » et d’avoir une directive spécifique pour les services sociaux d’intérêt général avec une acception large de la notion de services sociaux.
Le rapport et ses annexes ont été rédigés à partir des travaux du groupe Europe et associations du Cnva, présidé par Anne David, par Pierre Clouet avec la participation de Pierre Barge, Chantal Bruneau, Jean Dominique Calliès, Sophie Christ, Suzanne Estavielle, Mathieu Fonteneau, Marc Genève, Nathalie Guégnard, Philippe Helson, Sylvie Mouchard, Denis Nardin, Carole Salères.