Les trajectoires du pouvoir d'agir en France dans les années 2010

En 2010, le maire socialiste de Clichy- Sous-Bois Claude Dilain1 publie une « lettre à ceux ignorent les banlieues ». Il y fait état de l’oubli, de la part de l’État, des quartiers populaires et de leurs habitants, cinq ans seulement après des révoltes urbaines qui les avaient mis sur le devant de la scène médiatique. Outre le constat d’inégalité et d’injustice, il pointe du doigt le sentiment d’abandon vécu par les populations et leur défiance croissante à l’égard des institutions publiques.

Cet appel trouvera un écho puissant parmi les professionnels de l’action publique et associative dans les quartiers populaires.

De grands réseaux nationaux de la politique de la ville et de l’intervention sociale se rassemblent et créent le collectif « Pouvoir d’Agir ». Par le biais d'une lettre ouverte intitulée « Valoriser la capacité citoyenne des quartiers populaires », ils proposent de « repenser et mettre en œuvre une politique de la ville avec les habitants »2 . Pour cela, il faut selon eux « franchir un pas que la France n’a jamais osé franchir, celui de l’empowerment ».

Parmi les premiers signataires de cette lettre donnant naissance au collectif, on retrouve notamment le Comité national de liaison des régies de quartier (CNLRQ), la Fédération des centres sociaux et socioculturels de France (FCSF), l’Inter-Réseaux des professionnels du développement social urbain. Après une dizaine d’années de discours et de pratiques autour du « pouvoir d’agir », la France a-t- elle franchi ce pas de l’empowerment ?

Le « pouvoir d’agir », la force d’une notion floue

La notion d’empowerment, ou sa traduction en pouvoir d’agir, émerge en France au tournant des années 2000, sous l’impulsion d’universitaires, de professionnels et militants ayant expérimenté des pratiques d’intervention sociale aux États-Unis ou en Angleterre3 .

Historiquement, cette idée est liée aux mouvements féministes aux États-Unis : elle renvoie aux revendications pour un plus grand pouvoir de décision des femmes sur leur vie et sur leur environnement social et politique.

Dans la deuxième partie du XXe siècle, l’empowerment s’institutionnalise. Il apparaît dans les programmes de l’Organisation des Nations unies ou encore de la Banque mondiale, mais également dans les politiques de « développement communautaire » mises en place aux États-Unis, en Grande-Bretagne ou en Afrique du Sud. Ces politiques qui ciblent des quartiers et des populations pauvres visent à s’appuyer sur les potentialités locales via la mobilisation des habitants et le financement, public ou privé, des associations et des collectifs locaux.

Selon qui l’emploie, la notion d’empowerment renvoie donc à des réalités et des objectifs très différents.

Les modèles de l’empowerment
Dans leur ouvrage consacré au sujet, Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener4 évoquent trois « modèles » d’empowerment :

• l’un, radical, envisage des transformations des rapports de pouvoir au sein de la société par la mobilisation politique des personnes face à des processus de domination ;

• le second, social-libéral, cherche à mieux prendre en charge collectivement des problématiques sociales via l’amélioration de la vie démocratique et une meilleure prise en considération des populations concernées ;

• le troisième, néolibéral, diffuse le modèle de l’entrepreneuriat privé :

• il repose sur la responsabilisation des individus et des groupes face à leur situation.

Ce caractère flou fera la force de l’importation de l’empowerment en France. Cette référence permet en effet de s’attaquer à un ensemble varié de problèmes : la rigidité et le caractère descendant de l’action publique, les approches individuelles de l’intervention sociale, les échecs de la politique de la ville, la faible ambition des pratiques de démocratie participative, le manque de reconnaissance du monde associatif.

Le développement du pouvoir d’agir permettrait de répondre à ces difficultés par une meilleure prise en considération et une meilleure association des personnes concernées dans leur cadre de vie et dans les démarches et les politiques qui les concernent.

Ni la nature de ce « pouvoir », ni le rôle des professionnels dans son développement, ni les attendus en termes de politiques publiques sont clairement définis, et c’est pour cela que le pouvoir d’agir rassemble aussi largement. Chacun des acteurs qui mobilisent cette notion va en proposer des interprétations différentes, à l’image de la Fédération des centres sociaux.

Le projet fédéral des centres sociaux : le développement du pouvoir d’agir des habitants

En 2014, la FCSF s’engage dans un projet fédéral sur huit ans. Celui-ci est intitulé « la Fabrique des Possibles » et prend pour objectif le « développement du pouvoir d’agir des habitants ». À travers lui, la fédération cherche à valoriser le caractère ascendant de l’action des centres, autrement dit sa capacité de partir du territoire et de ses habitants pour agir.

Elle permet de rappeler la vocation globale et participative des centres sociaux face à des injonctions partenariales plutôt centrées, depuis les années 1980, sur les services et activités. Dans le projet, le développement du pouvoir d’agir permet de poursuivre des objectifs divers :

• « lutter » contre les « inégalités sociales »,
• « développer des actions basées sur l’entraide, la solidarité des habitants »,
• « porter un point de vue citoyen ».

 
La mise en pratique de ce projet fédéral entre 2014 et 2022 va soulever des tensions à plusieurs niveaux. Nous pouvons évoquer trois d’entre eux. Le premier est celui du type de public ciblé : face à un empowerment qui se veut, originellement, centré sur le pouvoir spécifique de certaines populations marginalisées, la référence à la mixité sociale, incontournable au sein de l’animation socioculturelle, promeut plutôt des solutions par la rencontre entre les différentes catégories sociales.

Le deuxième est celui de la posture professionnelle : que signifie, pour un animateur ou une animatrice, « développer» le « pouvoir d’agir » ?

Les réponses à cette interrogation se retrouvent tiraillées entre la défense d’une neutralité des accompagnants et une pédagogie plus active de déconstruction et de critique sociale — à l’image de la référence à la «conscientisation » de Paulo Freire très présente dans le réseau5 .

Enfin, le troisième point est celui du modèle économique des centres sociaux. Le projet fédéral défend, avec le pouvoir d’agir, une certaine autonomie de l’action associative ainsi que le modèle de financements de fonctionnement global contre la multiplication des financements par projets qui empêcheraient de réellement partir des velléités des populations.

Or, avec le temps, le « pouvoir d’agir» s’est au contraire parfois transformé en argument, parmi d’autres, de l’« utilité sociale» auprès des partenaires dans la réponse aux appels à projets comme dans leur évaluation. Si le « pouvoir d’agir » a fait bouger les centres sociaux à ces sujets, ces lignes de tension restent aujourd’hui très présentes au sein du réseau.

La politique de la ville : l’expérience avortée d’une « politique d’empowerment à la française »

À côté des évolutions internes au monde associatif, la politique de la ville va égale- ment s’emparer du « pouvoir d’agir ». En janvier 2013, le ministre de la Ville Fançois Lamy commande un rapport dédié à la participation et aux acteurs associatifs évoluant dans les quartiers populaires, dans le but de préparer la future loi sur la politique de la ville. Il mentionne, dans sa lettre de mission, la question du développement du pouvoir d’agir des habitants6 .

La sociologue Marie-Hélène Bacqué et le militant associatif Mohammed Mechmache rédigent ce rapport qu’ils intitulent « Pour une réforme radicale de la politique de la ville ». Ils prônent une transformation radicale de l’action publique par la mise en route d’une « politique d’empowerment à la française »7 .

Les auteurs valorisent différentes formes de participation : « institutionnelle, d’interpellation [ou] d’initiative ». Le tissu associatif et les collectifs déjà existants dans les quartiers sont valorisés, et le rapport veut s’appuyer sur ceux-ci pour développer des « espaces publics d’expression citoyenne ». Dans ce cadre, le rapport insiste sur la nécessité de construire les conditions de l’autonomie associative.

Le projet de loi dite de « programmation pour la ville et la cohésion urbaine », adoptée le 21 février 2014, présente ce rapport comme source d’inspiration pour la mise en place des « conseils citoyens », un nouvel espace de concertation spécifique aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le dispositif des conseils citoyens a pour objectif principal de permettre à certains habitants et collectifs issus des quartiers populaires de participer aux différentes instances du contrat de ville. Il est obligatoire, et le binôme préfecture – collectivité locale est responsable de sa mise en place.

L’enjeu de la participation des habitants se retrouve ainsi centré sur la « coproduction » des politiques publiques. Les interrogations soulevées par le rapport autour de l’autonomie associative et du rôle du conflit en démocratie sont mises de côté. Les conseils citoyens apparaissent plus comme une version améliorée des conseils de quartier — car incluant plus en amont les habitants vis-à-vis de l’action publique à travers leur sollicitation dans les instances du contrat de ville — que comme une redéfinition des attendus de la politique de la ville à l’aune du souci de développer le pouvoir d’agir des habitants.

Ainsi, la conséquence de l’émergence de la notion de pouvoir d’agir dans la réforme nationale de la politique de la ville aura été faible. Néanmoins, cela n’aura pas empêché l’existence d’expérimentations et de dispositifs financés localement comme nationalement par la politique de la ville, à l’image des « tables de quartier », qui pousseront plus loin les évolutions en matière d’autonomie associative ou encore de travail d’expression et d’action citoyenne8 .

Le pouvoir d’agir en France, un pas à moitié franchi

Après avoir été le catalyseur d’un ensemble de colères issues du monde associatif et de la politique de la ville, le « pouvoir d’agir » est devenu un leitmotiv pour de nouvelles pratiques d’intervention sociale et associative en France durant la décennie 2010.

Derrière l’objectif commun de partir des « ressources » des populations, cette notion aura connu des interprétations multiples, parfois contradictoires sur le plan politique. Elle a pu être utilisée pour décrire des formes d’action collective visant à exercer une pression pour plus de droits sociaux.

Dans d’autres cas, plus proches de l’intervention sociale classique, elle renvoie au développement de capacités individuelles ou collectives : le pouvoir d’agir est alors le pouvoir de trouver des solutions à partir de ses propres ressources, dans un processus qui allie valorisation et responsabilisation.

Le pouvoir d’agir a aussi été mobilisé par des structures associatives pour repenser leur modèle de gouvernance, leur rapport aux populations sur leur territoire, voire leurs référentiels d’action, comme on a pu le voir avec l’exemple des centres sociaux.

Néanmoins, cela s’est parfois accompagné d’une technicisation de la notion, qui est passée d’un objectif politique explicite, articulé à la lutte contre les inégalités et les injustices sociales, à une méthode d’intervention professionnelle. Par ailleurs, les retombées en termes de droits et de dispositifs au sein de la politique de la ville auront été très faibles.

Ainsi, si la France n’a pas franchi le pas de l’empowerment, cette notion a permis des transformations de logiques d’action, notamment au sein du monde associatif. En 2021, dans un contexte contemporain de crispation politique autour de la notion de « communautarisme », la mobilisation de références nord-américaines associées au développement communautaire telles que l’empowerment est rendu plus difficile.

Malgré son rôle de moteur de transformations de postures, de paradigmes et, parfois, d’objectifs politiques dans le secteur associatif comme au sein de la politique de la ville au tournant des années 2010, l’avenir du « pouvoir d’agir » en France est aujourd’hui incertain.

• 1 Claude Dilain, « Lettre à ceux qui ignorent les banlieues », Le Journal du dimanche, 21 mai 2010.
• 2 Collectif Pouvoir d’Agir, Lettre ouverte « Valoriser la capacité citoyenne des quartiers populaires », 2010. À noter que c'est Jean-Pierre Worms, président de la Fonda entre 2003 et 2008, qui a impulsé cette démarche.
• 3Nous ne reviendrons pas ici sur d’autres types de réseaux qui mobilisent également cette notion dans cette période, tels que la gestion d’entreprise, l’action humanitaire ou encore le travail social.
• 4Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener, L’Empowerment, une pratique émancipatrice, La Découverte, 2013.
• 5Paulo Freire, Pédagogie des opprimés suivi de Conscientisation et révolution, La Découverte, 2001 (Maspero, 1974).
• 6Lettres de François Lamy, ministre de la Ville, à Marie-Hélène Bacqué et Mohammed Mechmache, 15 janvier 2013.
• 7Marie-Hélène Bacqué et Mohammed Mechmache, « Pour une réforme radicale de la politique de la ville », rapport remis au ministre délégué à la Ville François Lamy, juillet 2013.
• 8À ce sujet, voir le bilan 2014-2017 de l’expérimentation des tables de quartier, qui dresse des pistes intéressantes quant aux évolutions possibles des associations et des dispositifs participatifs face aux objectifs de développement du pouvoir d’agir.