Plan de cohésion sociale

Position de la Fonda sur le plan de cohésion sociale, plus particulièrement sur

Les maisons de l’emploi

Les contrats aidés

in La tribune Fonda n° 171 - février 2005

La politique du gouvernement en matière de cohésion sociale, impulsée par le ministre Jean-Louis Borloo, est définie par le Plan présenté en juin 2004 puis par la Loi de programmation pour la cohésion sociale, en date du 18 janvier 2005 (n° 2005-32). Avec des objectifs sur cinq ans, il s’agit de mettre en œuvre une approche décloisonnée des politiques sociales et articulée autour de trois piliers que sont l’emploi, le logement et l’égalité des chances.
Le secteur associatif dans son ensemble est pleinement concerné par cette politique qui poursuit un objectif global. Pour sa part, le comité d’études et de liaison de la fonda « Dispositifs de soutien à la vie associative » (Dsva) s’est plus particulièrement intéressé aux mesures concernant l’emploi : d’une part, les contrats aidés, en les resituant dans le contexte plus large de l’emploi associatif et en posant à nouveau les enjeux pour les associations que sont la construction de parcours de professionnalisation et la pérennisation des activités ; d’autre part, les maisons de l’emploi, en partageant les objectifs affichés par l’Etat mais en identifiant des précautions nécessaires sur la coordination des acteurs, le territoire de compétence, la flexibilité de l’organisation et la prise en compte de l’existant.
La tribune publie donc deux textes de position de la fonda. Elle les complète par la position de la Cpca qui précise les conditions d’une participation efficace des associations à la mobilisation des dispositifs des contrats aidés.

LES MAISONS DE L’EMPLOI

Accord de principe sur les quatre objectifs

1 – Coordination et mise en cohérence des acteurs et des dispositifs de soutien à l’emploi sur les territoires.

2 – Coïncidence territoriale entre la zone de compétence d’une maison de l’emploi et la réalité d’un bassin d’emploi (de 300 à 500 selon les critères de définition…).

3 – Souplesse dans le choix de la forme juridique en support d’une maison de l’emploi pour l’adapter aux conditions locales de mobilisation des acteurs concernés (définition d’une maison de l’emploi par sa finalité et non pas par sa forme).

4 – Prise en compte de l’existant et intégration au dispositif d’embauche, d’initiatives locales antérieures mettant en œuvre les objectifs assignés aux maisons de l’emploi.

Questions et précautions sur ces objectifs

La coordination des acteurs

Les acteurs et les dispositifs pertinents d’une action territoriale de soutien à l’emploi ne sont pas qu’administratifs. Il est certes essentiel que se constitue, au niveau d’un bassin d’emploi, l’unité d’un service public de l’emploi (associant notamment Ddtefp, Anpe, Assedic et établissements publics de formation professionnelle initiale et permanente, Afpa, Greta, Irts…) harmonisant ou du moins coordonnant la mise en œuvre des différents dispositifs et procédures dont ils ont la charge. Mais, il est d’autres autorités publiques ou parapubliques locales qui gèrent d’autres actions, procédures et dispositifs de soutien à l’emploi que celles émanant d’institutions publiques nationales, et qui doivent également être associées : les collectivités locales et leurs antennes et services (tout d’abord, puisqu’une collectivité territoriale ou un Epci font obligatoirement partie du dispositif) mais aussi les compagnies consulaires…

De même, il semble important d’associer des acteurs privés, intéressés et compétents, dans le soutien au développement local de l’emploi : les banques, les entreprises, les experts comptables, les autres organismes de conseil et de formation, les partenaires sociaux…

Enfin, l’essentiel est encore ailleurs, dans l’intervention des organismes, notamment de statut associatif, qui mobilisent des ressources humaines pour l’accompagnement volontaire et gratuit de l’accès à l’emploi. Sans cette mobilisation du capital humain et social de sociétés civiles locales, aucun des dispositifs publics ou privés n’est véritablement performant : citons notamment les missions locales et Paio, les comités de bassin d’emploi et autres comités ou conseils de développement, les associations d’insertion par l’économique, les associations de soutien à la création d’entreprises… mais aussi, les représentants d’associations ou d’organismes publics ou privés qui accompagnent en matière sanitaire et sociale les personnes dont on souhaite faciliter l’accès ou le retour à l’emploi.

Les maisons de l’emploi doivent permettre de réunifier les dimensions sociales et économiques de la politique d’ouverture de l’emploi aux populations qui en sont aujourd’hui exclues.

On voit que la variété et le nombre des acteurs de l’emploi qu’il convient d’associer rend impossible leur intégration dans un même local et dans une même structure. Cette difficulté renvoie directement aux questions posées par la mise en œuvre du troisième objectif.

Le territoire de compétence

Là, se trouve une difficulté majeure d’ordre institutionnel : les lieux anciens et fortement structurés d’organisation et de capacité politique de l’État et de la représentation élective au niveau local, la commune et le département, ne recouvrent pas les espaces pertinents de gestion et de pilotage d’une politique territoriale de l’emploi que sont les bassins d’emploi. à ce niveau, la représentation politique est souvent inexistante et, quand elle existe, elle coïncide rarement avec la géographie économique, sociale et humaine de l’emploi ; elle est, en tout état de cause, le fait d’élections au deuxième degré, donc sans capacité politique forte et autonome.

Quant à l’État, ce niveau territorial n’est pratiquement jamais couvert par un niveau d’organisation spécifique de ses services. Il en va souvent de même des compagnies consulaires et presque toujours de l’organisation des « partenaires sociaux ».
Seules, des organisations « volontaires » de citoyens, des associations de développement local, d’insertion par l’économique, de soutien à l’emploi, de soutien à la création et à la reprise d’entreprises se sont spontanément organisées à des niveaux pertinents en la matière.

Les conseils de développement à l’échelle des pays et les conseils d’agglomération à l’échelle des villes sont les seules instances créées par la loi où peuvent se retrouver la majorité des partenaires qui devraient être associés à une maison de l’emploi. Il convient donc d’en accélérer la mise en place, d’en conforter le fonctionnement et l’autorité, et d’en faire un des piliers porteurs des maisons de l’emploi.

La flexibilité de la forme

Les difficultés évoquées précédemment et relatives à la mise en œuvre des deux premiers objectifs montrent la pertinence incontournable du troisième. Il est en effet inconcevable de réunir dans un même bâtiment ni même dans une même « structure », quel qu’en soit le statut juridique, tous les partenaires d’une maison de l’emploi ; d’autant plus inconcevable que beaucoup d’entre eux ne sont pas organisés à ce niveau. Ce qu’il faut viser, c’est moins une « organisation » – qui, qu’elle qu’en soit la forme plus ou moins intégrée ou diversifiée, deviendrait vite une « usine à gaz » dont la gestion occuperait une bonne part des énergies et des moyens en compétences, en temps et en argent disponibles – qu’un réseau souple et ouvert d’acteurs unis par des objectifs et par des règles de fonctionnement partagés et explicités, notamment dans un ensemble articulé de conventions bi et multilatérales.

Il est donc essentiel de se donner le temps et les moyens d’élaborer par le dialogue et la négociation, un diagnostic précis des données, contraintes et potentialités particulières de chaque bassin d’emploi (y compris relatives aux conditions de vie)1, de dégager en conséquence les priorités d’une politique locale de l’emploi, de procéder ensuite à l’inventaire des moyens et outils de tous ordres mobilisables par chacun des partenaires.

Diagnostic, priorités et inventaire des moyens doivent impérativement faire l’objet d’un accord entre tous les partenaires, consigné dans un document public : le projet de développement de l’emploi sur le territoire. Ce document pourrait, le cas échéant, prendre la forme de la première partie d’une charte où seraient ensuite précisés les modes de relation entre les membres du réseau d’acteurs constitutif de la maison de l’emploi : c’est-à-dire les règles de fonctionnement du réseau qui garantissent sa capacité d’utiliser au mieux les moyens et outils recensés pour atteindre les objectifs et priorités définis en commun. Ces modes de fonctionnement du réseau seront nécessairement différents d’une maison de l’emploi à l’autre, compte tenu de la configuration des acteurs impliqués et de la nature des situations et enjeux à traiter. Toutefois, dans tous les cas, ils devront préciser les conditions de la transparence de l’information (circuits et contenus des échanges d’informations), de la coordination des actions engagées (modalités de la concertation entre les acteurs de l’emploi, de leur coopération dans l’action et d’exercice de l’autorité d’animation et de contrôle) et, enfin, de la cohérence des outils et procédures de soutien à l’emploi (harmonisation des temporalités et des modalités d’instruction et de suivi d’une action, notamment pour éviter aussi bien les contradictions et télescopages que les doublons inutiles).

Que cela prenne la forme d’une charte d’engagements réciproques, d’un protocole ou de tout autre document, l’essentiel est que cela soit discuté, écrit et publié. N’étant pas, pour l’essentiel, dans le domaine d’obligations juridiquement sanctionnables, la force et la solidité de ces règles de fonctionnement, qui constituent l’équivalent de l’architecture de la maison, résident dans le degré d’acquiescement de ceux qui les ont adoptées et dans leur degré d’engagement public de les respecter.

Aux côtés de l’autorité d’animation et de contrôle des maisons de l’emploi, il est important qu’une instance de suivi et d’évaluation de l’ensemble du dispositif soit mise en place au niveau national auprès du ministre et, au niveau régional, sous le double pilotage du représentant de l’État et du président du Conseil régional.

La prise en compte de l’existant

Les modalités juridiques de la prise en compte (agrément, label…) sont moins importantes que les raisons pour lesquelles cela se fait et la façon dont cela se fait. Il s’agit, en l’occurrence, de signifier : d’une part, la reconnaissance du rôle central que jouent les acteurs des sociétés civiles, économiques et politiques locales dans les dynamiques locales de l’emploi ; d’autre part, le refus explicite non seulement de les ignorer, mais également de les mettre sous tutelle ou de les instrumentaliser. Il s’agit d’expérimenter en vraie grandeur un autre mode de relation entre l’État et la société pour construire et conduire une politique d’intérêt national, une relation « partenariale » où les instruments de la loi et du règlement de l’État sont mis au service de la valorisation des ressources de créativité et de solidarité des citoyens, notamment des citoyens associés dans la réalisation d’un projet d’utilité collective.

La mobilisation, par les associations, des ressources bénévoles de solidarité et de compétence des citoyens pour accompagner vers l’emploi ceux qu’on souhaite y voir accéder est un élément déterminant de l’efficacité de toutes les prestations, mesures et procédures de la politique d’emploi des pouvoirs publics.

Cette possibilité d’inventer une nouvelle articulation entre la démarche descendante (top-down) d’une politique gouvernementale et la démarche ascendante (bottom-up) d’initiatives citoyennes, cette tentative de co-construction d’une politique d’intérêt général aussi importante constituent, à cette échelle, une première en France. C’est l’enjeu le plus important du Plan Borloo. Il implique évidemment que cette démarche s’étende à la mise en place de maisons de l’emploi sur des sites où des initiatives citoyennes existent sous des formes parcellaires et fragiles, mais sans s’être déjà réunies sous une forme justifiant leur reconnaissance comme maison de l’emploi. Il est néanmoins important de les prendre en compte et il est essentiel, qu’en cherchant à les intégrer, l’initiative des pouvoirs publics n’étouffe pas les éléments d’énergie et de responsabilité civique qu’elles avaient su mobiliser.

(avec la collaboration rédactionnelle de Jean-Pierre Worms, membre de la fonda)

LES CONTRATS AIDÉS

L’Union européenne s’est donnée pour objectif, dans le cadre de la stratégie adoptée à Lisbonne, de faire de son économie la plus dynamique du monde pour pouvoir revenir au plein emploi en 2010. Cela pourrait conclure un cycle de près de quarante ans pendant lequel nous avons connu un chômage de masse, dont les effets sociaux et sociétaux ont été particulièrement dévastateurs. Pour les atténuer, les différents gouvernements ont notamment mis en place un ensemble de dispositifs de lutte contre les exclusions, visant à faciliter l’insertion ou la réinsertion professionnelle de publics en difficultés.
La présente position porte sur les enjeux des contrats aidés dans un contexte plus large de l’emploi associatif.

Un contexte social dégradé et un marché du travail qui exclut durablement

Le Plan de cohésion sociale constitue une réponse à un contexte social et économique dégradé. Si la pauvreté a nettement reculé jusqu’à la deuxième moitié des années 1980, depuis elle connaît des variations contrastées sans toutefois diminuer.

année seuil à 50% seuil à 60%
1970 12,0 17,9
1979 8,3 14,2
1990 6,6 13,8
2001 6,1 12,4

Parallèlement, de nombreuses études ont montré l’augmentation des situations de très grande pauvreté. Ainsi, les quinze dernières années sont marquées par une forte augmentation du nombre de bénéficiaires des minima sociaux. Cela représente plus de 3,3 millions d’allocataires.

Le marché du travail s’est aussi progressivement transformé. Le travail précaire s’est développé. Nous avons assisté progressivement à une segmentation de l’emploi. Les politiques économiques distinguent dorénavant deux types de salariés : insiders et outsiders. Les seconds correspondent à une population de personnes exclues durablement du marché du travail ou qui connaissent une alternance de périodes d’inactivité et d’emplois précaires. Cette opposition entre un marché de l’emploi « stable » et un marché de la précarité constitue le cadre de réflexion en matière de politique qualitative de l’emploi.

Nous pouvons aussi nous interroger sur la possibilité de vivre un phénomène d’exérèse. Cela se caractérise par le fait qu’une forte croissance économique va créer de l’emploi et permettre de réduire le chômage, sans forcément favoriser une diminution de la pauvreté et de l’exclusion. Techniquement, cela correspondrait à une augmentation du chômage naturel.

La lutte contre l’exclusion et la pauvreté nécessite donc de nouvelles formes d’intervention publique en matière d’emploi, plus actives. C’est dans ce cadre qu’il convient d’analyser le Plan de cohésion sociale.

Le Plan de cohésion sociale entre nouvelles approches et recettes anciennes

Le volet emploi du Plan de cohésion sociale doit être mis en perspective avec près de 30 ans de politique de l’emploi. Il dresse une architecture nouvelle des contrats aidés autour de quatre contrats :

– dans le secteur marchand : le Contrat d’insertion Revenu minimum d’activité (Ci Rma) et le Contrat initiative emploi (Cie) ;

– pour le secteur non marchand : le Contrat d’avenir et le Contrat d’accompagnement dans l’emploi (Cae).

Le Cie et le Cae sont la réforme de contrats existants (par exemple, les Ces et Cec pour le second). Par ailleurs, la distinction entre les secteurs marchands et non marchands n’est pas applicable aux associations qui, normalement, doivent pouvoir recourir aux quatre contrats.

Nous assistons donc à une rationalisation partielle des contrats aidés, qui vise d’abord les dispositifs existants. Par exemple, le Civis a été partiellement fondu dans le Cae.

La nouveauté réside dans l’application d’un des piliers de la stratégie européenne de l’emploi (See) : l’activation des minima sociaux au travers du Ci Rma et du Contrat d’avenir. Il s’agit d’aider un employeur embauchant un bénéficiaire d’un minimum social, en lui accordant sur un temps plus ou moins long une aide équivalente, partiellement ou totalement, au minimum social.

Deux tendances se dessinent sur le plan institutionnel

À un niveau institutionnel, le Plan de cohésion sociale confirme deux tendances : la contractualisation et la territorialisation croissantes des politiques de l’emploi. Elles permettent indubitablement une plus grande souplesse et une adaptation des politiques aux réalités individuelles et à celles d’un bassin d’emploi.

La contrepartie de cette souplesse est la mise en tension de principes d’équité et d’égalité qui fondent normalement les politiques publiques. Il conviendra de voir si l’efficacité gagnée par cette souplesse ne se fait pas au détriment des personnes en difficulté ou des employeurs.

Corrélativement, l’intervention de nouveaux acteurs dans le pilotage des contrats aidés présente deux risques. Le premier, limité dans le temps, tient à l’inexpérience de ceux-ci et au temps d’adaptation nécessaire à leur montée en puissance, d’autant plus que la nouvelle étape de la décentralisation recèle de nombreuses incertitudes. Nous devrions connaître une phase d’inorganisation institutionnelle plus ou moins longue, d’autant plus que la répartition des compétences est pour le moins très complexe.
Le second risque réside dans la « politisation locale » des politiques de contrats aidés. Elle ne peut être efficacement limitée que dans la mesure où un pilotage participatif est instauré entre les différents acteurs : État, collectivité locale, service public de l’emploi, services sociaux, associations etc. C’est d’ailleurs une des conditions indispensables à la prise en compte des besoins d’un bassin d’emploi. Plus qu’auparavant, le succès des politiques de l’emploi réside dans les « bonnes » pratiques qui seront mises en place. Il appartient au secteur associatif de pouvoir rapidement les identifier et de favoriser leur diffusion.

La participation des associations : entre engagement civique et effet d’aubaine

Les associations vivent de fortes mutations. Ainsi, elles sont confrontées à la fin du programme Nouveaux services – Emplois jeunes, à une situation tendue des finances publiques et à des collectivités territoriales rendues prudentes par la décentralisation de nouvelles compétences. Cette combinaison peut amener des associations à faire le choix de recourir aux contrats aidés pour financer leur emploi et leur activité. Parallèlement, de nombreuses associations, d’insertion ou non, font vivre des principes de solidarité vis-à-vis de publics en difficulté, y compris dans le cadre de leur politique d’embauche.

Néanmoins, de nombreux acteurs associatifs et publics sont convaincus que nombre d’associations ne s’engageront pas dans le Plan de cohésion sociale, compte tenu de la concurrence des Emplois tremplins et de leur méfiance vis-à-vis de l’État, qui s’est désengagé de manière relativement brutale des Emplois jeunes. Cette possibilité doit être relativisée, compte tenu de la faiblesse des moyens des conseils régionaux et de la baisse des subventions de l’État aux associations.

Un principe de réalité doit donc nous amener à admettre que de nombreuses associations vont s’engager dans la création d’emplois dans le cadre du Plan de cohésion sociale. La pression du gouvernement, engagé à faire baisser le chômage et à créer 250 000 Contrats d’avenir chaque année, rend ceci plus que probable. Dès lors, les associations devront mettre en cohérence la nécessité de conduire leur projet, qui nécessite des qualifications, et l’engagement moral et contractuel pris auprès de personnes en difficulté.

Les enjeux du Plan de cohésion sociale

Nous pouvons identifier trois principaux enjeux.

> Quelle est la signification du principe de l’activation des minima sociaux et quelle peut être son efficacité pour permettre la construction de véritables parcours de professionnalisation pour des personnes en difficulté ?

C’est une véritable question de société. Considérant les mesures prises pour inciter plus fortement les personnes au chômage à rechercher activement un emploi, nous pouvons nous interroger sur le sens du principe d’activation des minima sociaux. Ne recèle-t-il pas une nouvelle vision du rapport entre l’homme et la société ? En effet, à l’extrême, nous pourrions comprendre dans cette relation entre activation et forte incitation à l’activité, que la personne en difficulté doit une contrepartie, en l’occurrence une activité d’utilité sociale, à la collectivité qui l’aide. Certains pourraient même y percevoir l’idée que la contrainte est la seule manière de résoudre le problème d’exclusion du marché du travail. Mais, dans ce cas, le risque n’est-il pas de redéfinir la responsabilité de l’exclusion et de la faire porter par les individus ? Nous voyons à travers cette évolution une nouvelle définition de notre modèle social qui est davantage fondé sur la notion de contrat. La question est finalement : quelle définition de la solidarité dans notre société ?

> Quels effets ce plan peut-il avoir sur les associations dans un contexte particulièrement tendu ? Serons-nous face à des choix responsables ?

Nous venons d’évoquer les difficultés pouvant amener les associations à créer des emplois d’insertion sans que cela corresponde forcément à leur projet. Nous devons œuvrer pour que ce choix soit responsable et permette tout à la fois de proposer de véritables perspectives aux personnes embauchées et de limiter les risques de déstabilisation des projets associatifs.

Cela passe par la mise en place de véritables parcours de professionnalisation, qui prendront en compte les questions de formation et d’accompagnement social et professionnel. Il faut noter que, dans de nombreux cas, les associations pourraient être confrontées à une difficulté majeure : la différence entre la durée nécessaire à la professionnalisation et la durée de l’aide.

Il ne faut pas non plus que cet engagement des associations soit une course contre le temps pour maintenir leur projet d’utilité sociale. En effet, si le recours aux contrats aidés constitue un moyen de financer le projet associatif, ce ne peut être qu’une étape et non pas un modèle économique pérenne. Il convient donc de réfléchir sur les processus de pérennisation des activités associatives et des moyens pour les accompagner (modalités de financement, professionnalisation des responsables associatifs etc.).

> Quelle efficacité pour les politiques de l’emploi et quels critères retenir qui prennent en compte les publics concernés ?

Les politiques de baisse des charges ont montré une certaine efficacité pour favoriser la création d’emploi. Mais elles ont généré un phénomène d’éviction au détriment des publics présentant les difficultés d’insertion les plus grandes. Elles ont donc montré une certaine efficacité quantitative, qui néanmoins semble avoir atteint ses limites, mais n’ont pas rempli leurs objectifs qualitatifs.
Parallèlement, la mise en cause régulière des associations et de leur capacité à insérer durablement dans le milieu du travail des personnes en difficulté traduit le manque d’indicateurs qualitatifs pour évaluer les politiques de l’emploi aidé dans le secteur associatif. Il est donc indispensable que le secteur associatif travaille à un suivi plus précis de son implication dans le Plan de cohésion sociale.

(avec la collaboration rédactionnelle de Christophe Boyer, membre du comité Dsva de la fonda)

Documents joints à cet article
Les maisons de l’emploi - PDF - 26.8 ko
Les contrats aidés - PDF - 25.6 ko

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