Mieux reconnaître la vie associative
Publié par L’équipe Fonda le 26 juillet 2012

Mieux reconnaître la vie associative

paru dans La tribune fonda n° 197, Une politique associative, juin 2009

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Une large part des propositions des rapports Langlais, Morange ou Chertier traite de la question de la reconnaissance de la vie associative. C’est ainsi qu’il existe un réel consensus pour que des progrès substantiels soient faits pour donner une place à l’expression des associations dans les débats démocratiques à tous les niveaux comme dans la mise en œuvre de manière plus efficace des politiques en faveur de la cohésion sociale.

Même si elle est significative, la seule réponse institutionnelle est insuffisante pour répondre aux enjeux de la reconnaissance de la vie associative. Elle doit s’accompagner d’une réflexion en profondeur sur les attentes des pouvoirs publics vis-à-vis des associations, ainsi que d’une meilleure valorisation de l’engagement bénévole, pilier de la vie associative.

Mieux affirmer la place des associations dans les espaces de représentation institutionnelle

La question de la représentation des associations dans les conseils économiques et sociaux est un sujet largement abordé. Si nous ne pouvons que souscrire à une augmentation significative du nombre de places réservées aux associations, il nous semble utile d’ouvrir une concertation la plus large possible pour déterminer les conditions de nomination des membres de ces institutions. Autant que le nombre des places disponibles, il nous semble important de s’assurer de la qualité des relations qui seront établies entre ces représentants et le mouvement associatif par une réflexion sur les moyens mis à la disposition de cette articulation.

Dans tous les cas, nous ne pouvons souscrire à la proposition du rapport Chertier. Il prévoit d’augmenter à vingt-quatre le nombre de places pour le secteur associatif, en réservant l’essentiel aux associations environnementales. Cette approche traduit une vision fragmentée et sectorisée de la vie associative, avec laquelle il convient de rompre. De plus, les enjeux de développement durable et d’environnement ne sauraient être réduits aux seules associations environnementales.

Mais la question de la représentation institutionnelle ne saurait se limiter aux seuls Cese et Cesr. Une des caractéristiques de notre pays est d’imaginer une grande partie de la relation entre les pouvoirs publics et les forces civiles et sociales selon des schémas institués faits de commissions, comités, hauts comités, conseils, etc. Il nous semblerait intéressant d’établir de manière concertée une cartographie des différentes instances existantes, afin d’étudier pour chacune l’intérêt d’une représentation associative et les conditions à mettre en œuvre pour qu’elle exprime l’ensemble des points de vue de la société utiles sur le sujet.

L’expertise associative, pour s’exprimer pleinement dans ces instances, aura d’autant plus de poids qu’elle s’appuiera sur des modalités claires de représentation et de construction des prises de positions. Cela milite pour l’adoption par les représentants associatifs de chartes précisant la nature des mandats accordés aux représentants et les modalités de leur évaluation. La représentation institutionnelle du monde associatif doit pouvoir aussi disposer des moyens lui permettant d’expertiser les sujets qui sont soumis à l’avis ou accord de ses représentants. Le premier serait de disposer d’un temps suffisant de concertation interne.

Transformer les modes de coopération dans la construction des politiques publiques

Au-delà des espaces institutionnels, la construction concertée des politiques publiques ne peut s’affirmer uniquement dans le cadre d’institutions. Leur efficacité est liée à la capacité des pouvoirs publics à nourrir leur élaboration et leur mise en œuvre de toutes les ressources de la société. Cela implique à tous les niveaux des processus ouverts et adaptatifs. Si nous considérons que sur de nombreux sujets l’apport du secteur associatif est déterminant, il nous semble utile de développer les modes de coopération avec les pouvoirs publics à tous les niveaux.

Pour progresser en la matière, des expériences françaises et étrangères démontrent la richesse apportée par des processus largement ouverts et dynamiques, notamment :

Les chartes d’engagements réciproques : elles constituent incontestablement un outil à développer à tous niveaux, sectoriels et territoriaux. Leur négociation permet aux acteurs de clarifier leurs attentes et de définir de manière partagée les conditions de leur coopération. Leur évaluation régulière constitue le moyen de renforcer progressivement l’efficacité du partenariat.

Les « Grenelle » de l’environnement et de l’insertion : comme certaines pratiques de concertation au plan local, ils sont une des innovations les plus intéressantes pour la prise en charge dans toute sa complexité d’un problème majeur de notre société. Sur un sujet d’intérêt général, il nous semble déterminant de mettre autour de la table l’ensemble des acteurs concernés pour préciser les objectifs à atteindre ensemble et négocier les actions à mettre en œuvre pour les atteindre. Ce processus est d’autant plus intéressant s’il permet à des acteurs externes (individuels ou collectifs) de participer et de contribuer au débat et d’apporter des expertises les plus diverses. Loin des formules instituées, ces pratiques peuvent favoriser des temps forts de mobilisation de la société civile, porteurs d’opportunités plus grandes de transformations.

D’autres pistes peuvent être explorées afin de développer la participation citoyenne et associative, par exemple :

► en instituant un délai de concertation obligatoire avant toute modification législative importante au cours de laquelle, citoyens, acteurs sociaux et économiques pourraient apporter leurs contributions. Rendues publiques par le biais d’Internet, elles feraient l’objet d’un examen par une commission ad hoc du Parlement ;

► en développant l’évaluation partagée des problématiques et des politiques publiques, par des pratiques d’évaluation concertée ou en développant la consultation de jurys citoyens. Les résultats seraient transmis au Parlement dont le rôle d’évaluation vient d’être renforcé dans le cadre de la récente réforme constitutionnelle ;

► en créant, sur l’exemple anglais, des instances publiques mixtes qui élaborent, mettent en œuvre et évaluent des politiques publiques.

La nouvelle capacité offerte à la société civile, par la réforme constitutionnelle, de saisir le parlement, constitue une avancée indéniable. Cette saisine peut déboucher le cas échéant sur un référendum. Le temps nécessaire au recueil des signatures constituera un moment privilégié pour le débat citoyen et permettre la maturation de sujets sociétaux contemporains. Nous devons néanmoins réfléchir dès à présent aux conditions à réunir pour rendre effectif ce nouveau droit politique ouvert à la société civile.

Enfin, il nous semblerait utile de renforcer les liens entre la société civile et le Parlement. Si des groupes d’études existent au sein des deux assemblées, nous pourrions imaginer d’aller plus loin en instituant un groupe de contact commun au Sénat et à l’Assemblée nationale avec des représentants de la vie associative. Lors de son installation, ce groupe de contact pourrait réfléchir aux moyens à mettre en place pour faciliter la participation du mouvement associatif aux travaux parlementaires, notamment au niveau des commissions. Dans ce cadre, une modification des règlements intérieurs des deux assemblées pourraient être proposée.

Réviser les modalités juridiques d’habilitation et de reconnaissance

La révision de la reconnaissance d’utilité publique, les agréments, les habilitations sont autant de sujets de réflexion depuis de nombreuses années. Les débats autour des services sociaux d’intérêt général qui ont amené à de nombreuses propositions de réforme : agrément d’utilité sociale, révision de la reconnaissance d’utilité publique, habilitation au dialogue civil… nécessitent d’avancer sur ce sujet.

En effet, nous constatons que progressivement la distinction entre la petite et la grande capacité tend à disparaître, vidant de sens la reconnaissance d’utilité publique. Il n’existe quasiment plus d’avantages, autres que symboliques, à la solliciter et à se soumettre à des règles de fonctionnement et de contrôle contraignantes. Aujourd’hui, faire évoluer la Rup est un impératif dont la préparation pourrait être confiée à un groupe mixte du Cnva.

Sur la question des agréments ou habilitations, la diversité des approches de ces modes de reconnaissance caractérise souvent une relation privilégiée entre un secteur associatif et un domaine d’action de l’administration (jeunesse, social, coopération…). Face à un environnement en profonde mutation, cet ensemble complexe a régulièrement fait l’objet d’adaptations, souvent dans le cadre d’un dialogue entre le secteur associatif et un ministère. Il est donc possible d’affirmer que l’hétérogénéité des approches n’en constitue pas moins un ensemble ayant de fortes cohérences internes. C’est pour cela qu’il convient de construire progressivement les convergences entre les dispositifs existants plutôt qu’imaginer un dispositif ad hoc qui conduirait sans doute à créer un nouvel agrément qui s’ajusterait à ceux existant déjà.

Nous proposons d’avancer sur ce dossier en évaluant les aspects positifs de chacun afin de les préserver. Si les rapports Morange et Langlais font le point sur les réflexions passées (Cnva…), il conviendrait de les agréger en un bilan partagé entre le monde associatif et l’ensemble des partenaires publics et privés pour déterminer le socle des qualités associatives à valoriser (gestion démocratique, capacité de mobilisation, gestion transparente, ouverture des services à tous types de publics, engagement pour la diversité…). à partir de ce travail, il serait possible d’intégrer ces critères aux modes de reconnaissance existants.

Néanmoins, ceux-ci ne doivent pas s’inscrire dans une grille rigide qui exclurait les associations qui ne respecteraient pas tous les critères ou réserverait à quelques-unes des avantages financiers ou juridiques. Ils doivent plutôt participer à la définition d’un faisceau d’indices fondant une présomption de confiance entre les acteurs. Parallèlement, il serait déterminé les droits et les devoirs spécifiques que la reconnaissance de ces qualités par la puissance publique octroierait aux associations bénéficiaires : capacité juridique étendue, déductibilité des dons, publicité des comptes… Cette reconnaissance de base pourrait être attribuée, soit par une administration unique (et reconnue par l’ensemble des autres administrations), soit par une première administration et reprise ensuite par les autres sans investigation complémentaire.

Par ailleurs, les agréments et habilitations sectoriels existants seraient adaptés pour ne porter spécifiquement que sur la reconnaissance des compétences d’une association sur une activité bien définie.

Une des novations les plus importantes en matière d’agréments résiderait dans une meilleure articulation de ceux-ci avec les autres outils du partenariat public-associations : conventions, contrôle… Ils doivent devenir un instrument de confiance permettant d’inscrire le partenariat dans la durée et rendre plus légères les procédures de contrôle et d’évaluation, par exemple en les dégageant des aspects formels et financiers.

Ce travail de rapprochement des pratiques entre services administratifs doit permettre, notamment en utilisant les potentialités d’internet, d’alléger le travail de contrôle de chacun. L’analyse des demandes se concentrerait sur l’opportunité d’une demande, le soin du contrôle de la conformité des demandes étant assuré par un seul référent administratif (par exemple la nouvelle direction de la Vie associative) pour le compte des autres services.

Enfin, l’expérience du Comité de la charte montre clairement combien la confiance ne peut être limitée aux seuls actes administratifs. Le recours au principe de labellisation ou de certification doit être encouragé, sous réserve qu’il soit le résultat de la mobilisation d’un large panel d’acteurs. Nous pourrions même imaginer que l’état reconnaisse la possibilité que des labels privés constituent un élément déterminant dans l’attribution d’un agrément administratif sous certaines conditions. Par exemple, une fédération associative pourrait distribuer un label à ses membres et par là même étendre le bénéfice de son propre agrément à ceux-ci. Sur ce dernier point, nous devons signaler qu’il existe des exemples de tels dispositifs (Fonjep, agrément éducation populaire, …).

Ces éléments éclairent aussi le paradoxe français. Tous revendiquent l’autonomie de la vie associative, illustrée par l’attachement à la loi de 1901, envisagée comme un texte intangible. Or concomitamment, l’état n’a de cesse d’asseoir cette autonomie sur des procédures d’agrément, non seulement pour encadrer ses rapports avec tel ou tel secteur associatif, mais aussi pour déterminer les conditions d’intervention de la société civile dans l’espace public. Si nous devons faire évoluer ces dispositifs, il convient, à travers ce débat, d’en ouvrir un plus large : comment passer d’une liberté octroyée et encadrée à un réel droit inaliénable à la liberté d’intervenir de la société civile ?

Valoriser le pilier de tout projet associatif : le bénévolat

Une meilleure reconnaissance de la vie associative passe par une meilleure valorisation de ce qui la constitue : l’engagement citoyen. C’est pour cela que nous considérons comme utile d’avancer sur les points suivants :

► Reconnaissance de l’apport de l’engagement social et citoyen dans les parcours professionnels, scolaires et universitaires, notamment par la validation des acquis de l’expérience bénévole. Une première mesure symbolique pourrait être d’inscrire plus largement dans les critères des concours d’accès à la fonction publique l’exercice de responsabilités associatives. De multiples réformes récentes (ex. la réforme Lmd dans les universités) ont ouvert des voies intéressantes qu’il convient d’évaluer pour identifier les freins à leur mise en œuvre tout en les faisant mieux connaître.

► Pour permettre une pleine valorisation de la fonction bénévole, nous devons aussi renforcer les conditions de soutien à son exercice notamment par le biais de la formation et de son accompagnement. La refonte du Cdva constitue en ce sens un impératif. Dans ce domaine, nous pouvons identifier plusieurs aspects à prendre en compte : la démocratisation du dispositif et sa territorialisation, le développement du lien avec le monde universitaire, l’articulation entre la formation professionnelle et la formation bénévole, l’utilisation de la formation bénévole comme un outil de développement du droit individuel à la formation… Le mode de gouvernement du dispositif doit aussi être revu en profondeur. Si la cogestion a constitué un élément déterminant de qualité du dispositif, il a aussi contribué à brouiller le jeu déplaçant les débats entre membres du « conseil de gestion » du champ de l’opportunité de la dépense vers la recherche d’une régulation de type économique, qui doit rester du ressort de l’autorité publique. La modestie des moyens a accentué ce phénomène.

► Enfin, nous devons avancer dans la mise en place d’un statut unique du volontariat.

Renforcer les moyens de connaissance et d’expertise partagée sur la vie associative

Reconnaître, c’est aussi connaître la vie associative. En la matière, il existe un consensus pour dénoncer le manque d’outils et de moyens. L’engagement de quelques chercheurs et statisticiens (Edith Archambault, Viviane Tchernonog, Philippe Kaminski…) a montré l’importance de disposer de données fiables. Point de référence, elles permettent à chacun de se situer et sont indispensables pour clarifier et mieux cerner les enjeux.

Les deux rapports pointent la nécessité d’avancer de manière significative sur ce dossier, notamment par la mise en place d’un compte satellite et la réalisation d’investissements significatifs de notre appareil statistique. Les travaux du Cnis ont largement permis de baliser les actions en la matière. Pour sortir des politiques ponctuelles et disposer d’un outil de connaissance pérenne, il conviendrait :

► de mettre en place un service statistique ministériel. Au sein de la Direction de la vie associative, il serait chargé de la conception et de la gestion du système d’information statistique relatif aux associations. Producteur de statistiques, il serait aussi un instrument impulsant des recherches et des analyses, soit en les conduisant lui-même, soit plus probablement en les faisant réaliser. Il pourrait aussi assurer la valorisation des plus importants travaux de recherche sur la vie associative en alimentant un centre de documentation rassemblant l’ensemble des études et recherches. Un effort particulier serait conduit pour réunir des données sur la vie associative au plan international, notamment dans les autres pays européens ;

► de soutenir la recherche de nouveaux indicateurs de richesse (cf. les prochaines conclusions de la commission présidée par J. Stiglitz). En effet, la seule utilisation des outils actuels ne permet pas de mettre en lumière la contribution réelle des associations à la cohésion sociale ;

► de développer aussi la mise en réseau des chercheurs universitaires travaillant sur les associations dans différents champs disciplinaires. Les travaux de repérage financés par la Diieses, et relayés sur ce point par le Ceges, montrent tout l’intérêt de poursuivre en cette direction. Nous pouvons aussi évoquer le rôle déterminant qu’à pu jouer la Mission de la recherche (Mire) au sein du ministère de la Santé et des Affaires sociales pour le développement de projets de recherche déterminants. Développer ce type de démarche au sein de la direction de la vie associative constituerait une avancée significative. L’Addes joue un rôle important en la matière.

La production de connaissance sur la vie associative ou son observation ne doit pas être envisagée uniquement comme le domaine de compétence exclusive de la recherche universitaire. Nous considérons comme essentiel de renforcer la capacité des acteurs à produire eux-mêmes des études et des expérimentations. L’apport du Cdva (ex-Fndva) fut significatif de ce point de vue, même si la valorisation des travaux fut insuffisante et si nous pouvons regretter que les contraintes propres du dispositif n’aient pas permis la production de plus de travaux de grande ampleur ou de projets mutualisés. Une nouvelle direction de la Vie associative devrait pouvoir jouer un rôle significatif à ce sujet, notamment en finançant des actions sur le modèle des Partenariats institutions-citoyens pour la recherche et l’innovation (Picri) qui reposent sur une collaboration entre des laboratoires de recherche publics et des organisations de la société civile à but non lucratif. Ces démarches sont expérimentées depuis plus de dix ans au Canada avec un réel succès et par la Fonda.

En complément de ces dispositions, nous considérons comme déterminant de conforter le rôle du Conseil national de la vie associative pour produire une expertise partagée sur la vie associative. Croisant les expertises dans une structure souple, il doit permettre de clarifier les enjeux et d’établir un diagnostic commun sur différents sujets permettant ensuite discussions, négociations et arbitrages.

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