Les conditions de la représentation associative

Actes du séminaires du 6 juin 2002

in La tribune Fonda n° 158 - décembre 2002

Enjeux et conditions d’exercice par Jacqueline Mengin

... dans des instances territoriales
- Le conseil de développement du Pays Bourian, par Thierry Pelfresne
- Débat
- Les dispositifs de démocratie participative de la ville de Nantes par Jean-Philippe Magnen
- Débat

... dans des dynamiques interassociatives
- Animer un mandat par Marie-Ange Favre
- Inventer des formes d’organisation interassociative par Nicolas Bérut
- Débat
- Croiser dynamiques interassociatives et dynamiques territoriales par Maurice Parodi
- Débat

Pour une légitimité renforcée de la fonction de représentation par Henri Faure

Pour une éthique de la représenation associative par Jean-Pierre Worms

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Enjeux et conditions d’exercice

Jacqueline Mengin Présidente de la Fonda

Pourquoi ce séminaire ?

Ce séminaire fait suite à un travail que nous avons déjà engagé depuis plusieurs mois avec les groupes Fonda régionaux. De plus en plus, aujourd’hui, les associations sont sollicitées pour participer à nombre de commissions, d’organismes, de consultations. Certaines de ces associations finissent par périr sous la représentation car, dans la mesure où les forces sont faibles, assurer toutes ces représentations devient une tâche presque à plein temps pour certains. Inutile de dire ce que cela peut, dans une association, requérir comme temps. Avec la décentralisation, les sollicitations se sont multipliées et se multiplieront de plus en plus. Cependant, les politiques sollicitent les associations, tout en se disant quelquefois que c’est pratique d’avoir des gens qui représentent les associations avec qui on peut parler tranquillement. En même temps, il y a de la part des élus politiques une suspicion relative à la réelle représentativité des mandataires associatifs : ces gens, qui représentent-ils, que représentent-ils, est-ce que ce sont les bons interlocuteurs ?

Du côté des associations, il y a toujours ce désir d’être reconnues, d’être légitimées. Elles sont prêtes à coopérer avec les politiques mais le risque d’instrumentalisation et d’avoir à avaliser des décisions déjà prises existe toujours. De part et d’autre un certain malaise, des ambiguïtés persistent. La réflexion sur les conséquences, les effets et les modes de cette représentation est donc plus que jamais nécessaire. La Fonda souhaite mener cette réflexion car elle a la capacité à le faire en toute liberté et en toute indépendance.

Une nouvelle donne

Le contexte actuel de la représentation associative repose essentiellement sur une nouvelle organisation des territoires, caractérisée par une montée en puissance d’un certain nombre de collectivités locales. Les niveaux de gestion ordinaire, qui existaient auparavant, qui sont la commune, le département et l’Etat, se sont vus doublés pour certaines prérogatives, par des territoires d’animation et de développement que sont l’intercommunalité, la Région et l’Europe. Ces trois territoires d’animation ont des caractéristiques particulières. La première caractéristique est que ces territoires sont découpés selon des périmètres pas vraiment fixés. Dans les territoires de l’intercommunalité, par exemple, des communes disparaissent, d’autres s’agrègent au fil du temps. Les régions sont en principe fixes, mais des inter-régionalités se développent. L’Europe attend encore un élargissement important. La deuxième caractéristique est que ces territoires disposent de compétences évolutives. Certains de ces territoires ont quelques compétences fixées mais d’autres les déterminent en partie eux-mêmes. Chacun de ces niveaux a ses procédures propres qui sont plus de contractualisation que de gestion autoritaire.

Ces territoires, par contre, ne sont pas basés sur une légitimité représentative. Un deuxième acte de la décentralisation est amorcé. Cet essai de rapprochement des élus politiques et des citoyens va faire que, vraisemblablement, les associations vont être de plus en plus amenées à collaborer avec le pouvoir politique proche. Ces divers niveaux de collectivités, ces diverses formes de procédures de contractualisation constituent, pour les associations, un empilement extraordinaire et une complexité fantastique qui rend difficile le repérage. Ce sont les acteurs et donc les associations qui portent en effet tout le poids de la complexité institutionnelle et procédurale de ces territoires, même si elles s’y inscrivent de plus en plus.

Le mouvement de décentralisation est un phénomène récent. Auparavant, les associations s’inscrivaient dans des réseaux centralisés. La décentralisation est donc une révolution à laquelle les associations ont dû s’adapter. Cette adaptation n’est pas terminée, puisque territoires, découpages et contractualisations sont mouvants et vont continuer à évoluer.

Les enjeux de la représentation

Il y en a trois majeurs :
- le rôle des associations, leurs fonctions, leur importance, leurs diversités doivent être reconnus sur leurs territoires. Pour cela des habitudes de travail en commun et de décloisonnement associatif doivent s’instaurer ;
- la légitimité de la représentation associative doit être assise. Cette légitimité n’est pas acquise, les associations doivent constamment la prouver ;
- un espace public de débat doit être créé. Il pourra, seul, être garant d’une démocratie locale. Si les associations, dans leur représentativité et dans leur représentation, n’arrivent pas à nourrir un débat public sur le territoire, il n’y aura aucune démocratie.
Or, elles peuvent le faire collectivement en s’emparant des grands enjeux de leurs territoires.

Les conditions nécessaires

Pour atteindre ces objectifs, un certain nombre de conditions sont nécessaires.

- La première est d’abord de connaître le territoire, ses institutions, ses acteurs. La plupart des associations se connaissent mal entre elles et ne connaissent parfois que vaguement les institutions. Elles connaissent encore moins le secteur des acteurs économiques. Or, si on veut instaurer un débat public sur les territoires, si on veut peser sur un certain nombre de choses, il va bien falloir trouver des complices. Or ces complices existent ici ou là, dans des institutions que l’on connaît mal.

- La deuxième condition est de ne pas se tromper de niveau d’intervention dans la représentation qu’on mène. On n’attaque pas les mêmes choses au niveau intercommunal, au niveau régional, avec l’Etat, avec les collectivités territoriales. On voit des associations s’épuiser à essayer de peser dans des niveaux qui ne sont pas les bons.

- La troisième condition, pour une représentation efficace et légitime, est que les associations arrivent à donner une voix aux sans-voix. Il faut probablement que nous soyons vigilants à ce que ne se reproduise pas dans le milieu associatif ce qu’on voit aujourd’hui se produire au niveau politique. La distance avec nos politiques est importante et dramatique. Cette distance peut se produire aussi avec la représentation associative un peu officielle. Je ne suis pas sûre que nous puissions transcrire le besoin des gens avec lesquels nous travaillons dans des termes que, eux, emploieraient. Cela transforme donc légèrement le message. C’est le début d’un travail ambitieux qui ne s’improvise pas. Parmi nous, certains ont commencé ce travail, c’est une veille permanente et cela demande un certain nombre de méthodes et un travail collectif. C’est pourquoi, dans ce séminaire, nous avons essayé d’interviewer des personnes qui ont expérimenté des méthodes. C’est collectivement que nous arriverons à faire avancer la réflexion sur ce thème.

- La quatrième condition est de réactiver une fonction critique de nos associations. Il est vrai que le poids des actions menées, des structures, le besoin aussi de gagner sa vie et une certaine proximité avec des administrations avec lesquelles nous collaborons régulièrement, fait que nous avons parfois tendance à hésiter à exercer une réelle fonction critique. Si cette fonction n’est pas exercée, la démocratie va s’étioler totalement et beaucoup de gens en être exclus. La représentation associative peut seule nous permettre, sans trop de risques, d’exercer cette fonction. Si cette fonction critique est exercée pour dire, sur tel ou tel sujet, voilà ce qui ne va pas et voilà ce que nous devrions faire sur le plan politique, on prend beaucoup moins de risques que si c’est une association seule qui va au charbon. Donc l’exercice de cette fonction critique indispensable à la démocratie, à mon avis, ne peut être exercé que grâce à la représentation associative.

- Enfin, la dernière condition est d’inventer un mode démocratique de représentation. Jusqu’à aujourd’hui, nous n’avons pas exercé ces représentations de façon méthodique. Il faut imaginer des modes de représentation. Va-t-on avoir un système électif ? Va-t-on faire des listes ? On peut réfléchir sur la façon dont, aujourd’hui, sont désignés les représentants. Qu’est-ce que le mandat, comment est-il défini, quel est le contenu qu’on lui donne, quel est son contrôle, quel est l’exercice et la nomination de son mandat ? Ce sont ces questions auxquelles il faut se confronter pour faire évoluer la représentation associative.

... dans des instances territoriales

Le Conseil de développement du Pays Bourian

Thierry Pelfresne Président

Le Pays Bourian se situe dans le département du Lot, au Nord de la région Midi-Pyrénées. C’est un territoire rural dont la ville principale est Gourdon, 7.000 habitants. Le département du Lot compte 160.000 habitants. C’est un pays qui a une longue histoire de développement local. Au départ, il y a eu une volonté politique des élus du territoire de faire émerger un pays pour faire face à une situation difficile de désertification et de pertes d’emploi. Fortes de cette volonté politique, les associations ont commencé à se mobiliser. Elles ont pris en main l’écriture de la Charte de développement durable du Pays Bourian. Cette écriture a duré quatorze mois. Il y a eu une très forte mobilisation, un vrai débat public. Des réunions décentralisées ont été organisées sur l’ensemble du Pays, ouvertes au plus grand nombre, avec des sollicitations, des invitations, des annonces publiques, des articles de presse… Grâce à toute cette logistique, des citoyens, organisés ou non, des chefs d’entreprise, des artisans, des commerçants, des responsables associatifs, des membres d’associations, sont venus débattre, participer à ce grand débat public sur les choix à faire pour le devenir de ce territoire.

Ce fut une expérience très enrichissante. Des réflexions transversales aux différents secteurs de la société civile ont été menées. Les associations ont élargi considérablement leurs visions, leurs champs d’intérêt. Elles ont confronté leurs propres problématiques à la réalité des différents acteurs du territoire. De là, a émergé une parole collective, construite petit à petit, et qui se retrouve en grande partie dans cette Charte.

Cette très forte mobilisation, en 2000-2001, a renforcé l’assise du Pays. En même temps, progressivement, les associations ont pu construire ou reconstruire leur légitimité sur le Pays, car elles ont su travailler dans la durée en gardant leur mobilisation intacte sur cette longue période. Les réunions étaient quasiment hebdomadaires. Ensuite, les différents acteurs se sont approprié les enjeux du territoire, ont compris par exemple comment fonctionnent les institutions et les rapports aux élus. Ils ont pu mieux cerner les niveaux d’organisation du territoire, ce qu’est une Communauté de communes, ce qu’est un Pays. L’implication du Conseil régional et du Conseil général a été importante pour partager ce construit collectif. Des questions plus européennes se sont aussi posées.

C’est à ce moment là, en juin 2001, que le Conseil de développement a pu se mettre en place. Nous avons opté pour un conseil informel et ouvert. Nous n’avons pas voulu freiner la mobilisation des acteurs qui peuvent rejoindre le Conseil de développement à tout moment. L’objectif du Conseil est, avant tout, de faire participer le plus grand nombre et de faire émerger la parole. Ce que nous avons voulu privilégier au départ, c’était que les hommes et les femmes du territoire se rencontrent, travaillent ensemble. La Charte du territoire a été présentée le 2 juillet 2001 devant plus de 450 élus du Pays.

Nous avons débuté la mise en place de ce Conseil avec à peu près une cinquantaine d’acteurs, associatifs et non associatifs. Aujourd’hui, nous sommes quatre vingts acteurs, organisés au sein du Conseil. Il y a une montée en puissance du tissu associatif : 40 à 45 % des membres du Conseil sont actuellement issus du monde associatif. Parmi eux, il y a des représentants d’associations d’éducation populaire fortement organisées, souvent de type régional, avec une tête de pont locale, et puis, à côté, des associations de loisirs d’une petite commune par exemple. Chacun peut dialoguer au même niveau. Ce qui nous intéressait était de faire en sorte que les associations assez importantes ne captent pas l’ensemble de la parole. Nous avons voulu absolument maintenir la richesse de la diversité du monde associatif. Depuis lors, une réelle collaboration inter associative se développe.

Très rapidement, nous avons mis en place un règlement intérieur1 et une convention de partenariat avec les élus du territoire. Nous avons mis deux mois pour travailler ces deux documents, en juillet et août 2001. En septembre, forts de ces conventions, nous avons commencé à mettre en place les six différentes commissions de travail du Conseil de développement : aménagement du territoire, vie sociale, développement touristique, économie, habitat-patrimoine, sport-culture-loisirs. Le Conseil a souhaité différencier dans son organisation les acteurs sociaux des élus. Nous avons un Conseil qui n’a pas d’élu en tant que tel en son sein. Avec eux, nous avons travaillé à trouver des espaces de dialogue, de concertation, de travail en dehors du Conseil de développement. Ainsi, le Syndicat mixte qui pilote le Pays Bourian organise les six mêmes commissions exclusivement composées d’élus. Des rencontres sont organisées pour que les commissions élus et les commissions acteurs sociaux travaillent ensemble à la validation des projets portés par le Conseil de développement. Cette séparation se justifie par le fait qu’il est difficile pour certains acteurs, notamment du monde associatif, de s’exprimer librement face au Conseiller général ou au Maire de leur commune qui leur alloue une subvention tous les ans. De plus, les élus sont spécialistes de certaines questions, alors que certains acteurs associatifs ne sont pas encore suffisamment expérimentés pour ce genre de débat. Prendre ces précautions a permis l’émergence d’un travail de qualité réalisé par les acteurs sociaux du Pays.

Le Conseil n’est pas simplement consultatif. Nous avons participé très fortement à l’écriture de la Charte et aujourd’hui à l’écriture du futur Contrat de pays. Nous avons une voix consultative au niveau du Comité syndical du Pays Bourian, nous avons des rapporteurs que les commissions ont désignés pour pouvoir présenter les fruits du travail devant le Syndicat mixte.

Ce qui a été très enrichissant pour le tissu associatif de notre territoire, c’est la rencontre entre les différents types d’acteurs. Les associations travaillaient déjà peu ensemble, mais elles connaissaient encore moins les autres acteurs, c’est-à-dire les acteurs économiques, commerçants, artisans, chefs d’entreprise, etc. Les commissions du Conseil ont favorisé les rencontres, le dialogue et le débat. Des projets entre associations et chefs d’entreprise, artisans ou commerçants, ont émergé.
Le travail en commissions a permis de décentraliser l’ensemble des travaux sur tout le territoire. La communication du Conseil est un aspect très important de son fonctionnement. Quand une commission se réunit ou quand le Conseil de développement se réunit, un courrier est envoyé à l’ensemble des communes du canton dans lesquelles nous nous réunissons, avec une affiche d’information qui est apposée dans chaque mairie et lieux publics informant de la réunion du Conseil de développement et invitant les acteurs locaux à participer à cette réunion, même s’ils n’en sont pas membres. C’est la même procédure pour les commissions de travail. Certaines associations y ont fortement participé sans être membres du Conseil de développement. Nous travaillons aussi à la mise en place de comités locaux du Conseil de développement. Pour cela, nous entamons un repérage de toutes les initiatives de concertation qui existent déjà, par exemple, les contrats éducatifs locaux ou les commissions extra-municipales.

Débat

Julien Adda, délégué général de la CPCA .- Dans la mesure où vous réunissez des membres et des non-membres, comment organisez-vous les débats et les décisions à l’intérieur du Conseil de développement ? Quel est le rôle de la présidence à ce moment-là ? Comment distinguez-vous l’animation du débat et la prise de décisions ?

Thierry Pelfresne.- Tout n’est pas abouti dans l’organisation de notre Conseil, l’idée étant d’expérimenter et d’inventer. L’intérêt de la LOADDT qui a créé les conseils de développement est qu’elle est très souple et qu’elle permet l’expérimentation. Nous en avons profité.
Je suis le Président du Conseil de développement du Pays Bourian qui est une association de fait, mais nous avons mis en place une instance d’animation, un bureau composé de onze membres. Des élections ont été organisées tout à fait démocratiquement avec les membres du Conseil de développement. Ceux-ci sont inscrits dans les commissions, le rapporteur de chaque commission est membre du bureau. Mais les acteurs non-membres peuvent aussi y participer.
Nous avons passé une première étape qui est l’écriture de la Charte de développement durable. Aujourd’hui, nous sommes dans une autre phase extrêmement importante pour notre territoire qui est la négociation du Contrat de pays, dans le cadre du Contrat de plan Etat/Région. C’est quelque chose de difficile. Il nous a donc semblé indispensable de disposer de l’apport de l’ensemble des acteurs qui voulaient s’associer à ce travail, même s’ils ne sont pas membres du Conseil.
L’objectif du Conseil de développement est de mettre le débat public sur la place publique, de capter la parole des gens, de pouvoir l’écrire, la transcrire. Dans un premier temps, nous rédigeons des comptes rendus les plus fidèles possibles de ces multiples réunions. A partir de ces comptes rendus, il faut faire émerger l’opérationnalité de ce travail pour le décliner ensuite dans quelque chose qui est très rigide et pour lequel nous nous sommes extrêmement mobilisés, le futur Contrat de pays. Notre grande crainte est de voir effacée la spécificité du territoire que l’émergence de cette parole collective, depuis deux ans et demi, trois ans, a permis de définir.
Ce qu’il est important de mettre en avant et qui m’a même surpris dans cette aventure, c’est que lorsqu’un certain nombre de conditions sont réunies pour qu’émerge la parole des acteurs, on se rend compte de la qualité inestimable de la matière grise qu’il peut exister sur un territoire. C’est aussi ce qu’ont découvert les élus.

Maurice Parodi, délégué Fonda Paca.- A quel titre avez-vous été élu président, association ou syndicat ?

Thierry Pelfresne.- Association.

Philippe Durand, Association Le Petit Ney.- Vous parlez de multiplication des réunions et de formalisation d’une démocratie dite participative. Pouvez-vous la mesurer en temps et quelle est la part de personnes salariées et la part de personnes bénévoles ?

Thierry Pelfresne.- Je n’ose pas compter le temps. Nous sommes tous des bénévoles. Il n’y a aucun salarié au Conseil de développement. Les réunions ont lieu le soir, en général de 20 h 30 à 24 h / 1h du matin, c’est assez lourd. Le Conseil de développement du Pays Bourian a été retenu dans l’expérimentation nationale qui est mise en place par l’UNADEL et la plate-forme « Territoires d’avenir ». Nous travaillons avec trois autres Pays qui sont en Poitou-Charentes et Limousin. Au séminaire de lancement de cette expérimentation, j’ai été étonné de voir que 90 % des structures porteuses qui sont dans l’expérimentation sont des structures de type syndicat mixte, bassin d’emplois, etc., et que les gens qui étaient dans la salle n’étaient que des salariés de ces structures. J’ai insisté en disant que dans les séminaires et les rencontres, il faut qu’on puisse voir l’émergence de la société civile, des acteurs locaux organisés dans ces conseils de façon bénévole. Je suis salarié d’une collectivité et pour venir aujourd’hui, j’ai posé une journée de congé.

Michel Adam, délégué Fonda Poitou Charentes.- Si j’ai bien compris, vous avez mis du temps à écrire la Charte de pays avant de construire le Conseil de développement. Dans la mesure où la loi Voynet proposait que les conseils se constituent et élaborent leur charte, pourquoi avez-vous fait l’inverse ? Comment avez-vous pu obtenir des élus la possibilité de faire une Charte, alors qu’il n’y avait pas encore de conseil ?

Thierry Pelfresne.- Cela s’explique par l’histoire de ce territoire, qui depuis le début des années 90, a une forte culture de développement local. C’est un territoire qui avait été pays test de la DATAR en 95. Il a fonctionné à travers un Contrat de terroir pendant trois ans. Une association de développement local, l’Association de Développement de la Bouriane, pilotait ce Contrat de terroir et s’est transformée en syndicat mixte au mois de mai 2000. Il y avait déjà eu un début de participation et de mobilisation des acteurs sociaux du territoire à travers ce Contrat de terroir dès 1995. Nous avions déjà le périmètre du Pays, c’est pourquoi nous avons directement commencé par l’écriture de la Charte.
Le phénomène temps est extrêmement important. Il y a beaucoup trop de territoires où les chartes sont écrites par des cabinets d’experts. Du fait de l’histoire du territoire, nous avons mis la barre très haut. Nous attendons avec impatience le Contrat de pays pour voir comment vont se mettre en place les différentes actions qui ont émergé du débat public qui a eu lieu lors de la rédaction de la Charte.

La Charte s’inscrit sur 10 à 20 ans. Pour la rendre opérationnelle dans un Contrat de pays, nous avons mis à jour son squelette, c’est-à-dire sa transcription opérationnelle dans le cadre d’un contrat. Ceci nous a permis de mettre en place une méthodologie avec l’ensemble des acteurs, validée par les élus du territoire. A partir de cette méthodologie, des réunions de commission ont été organisées avec des informations préalables pour que tout le monde puisse peser dans le débat. Par des fiches de vulgarisation sur certains dossiers problématiques, parce que tout le monde n’est pas au même niveau, on a permis à chacun de rehausser son niveau de connaissances pour pouvoir participer à la décision et au débat. Nous avons pris le temps qu’il fallait, nous avons voulu aller jusqu’au bout de la démarche participative et nous avons fait appel à des experts extérieurs pour venir nous éclairer sur certains dossiers.

Forcément, les associations ont été confrontés à des questions qu’elles ne se posaient plus depuis des années : « Ce que je représente, mon mandat, mon projet, comment je l’inscris dans un cadre territorial ». Certains œuvraient sur un espace communal, voire inter-communal, et là, c’est un espace de pays, cela veut dire qu’on n’a plus les mêmes points de repère.

Les autres représentants de la société civile au sein du Conseil de développement sont les syndicats de salariés, les syndicats agricoles, les chambres consulaires, des artisans, des commerçants, des citoyens. Nous avons aussi des chefs d’entreprise, des services publics. Par exemple, nous avons des représentants de La Poste au Conseil, des représentants de la santé, l’hôpital de Gourdon. Il y a une règle, chacun doit être un acteur du pays, vivre sur le Pays Bourian ou, tout au moins, y être impliqué. Cela évite d’avoir des représentants « institutionnalisés » qui viendraient de Cahors parce qu’il faut venir, mais qui sont déconnectés de la réalité du Pays. Par exemple, nous étions surs que les Chambres consulaires nous enverraient des permanents. Nous avons demandé qu’il s’agisse d’élus vivant dans le Pays Bourian.

Nous n’avons pas beaucoup de moyens. Nous avons mis en place une convention de partenariat avec les élus qui sont très attentifs à essayer de trouver des dispositifs qui permettent au Conseil de développement d’avoir des moyens suffisants pour pouvoir vivre. Nous avons, dans cette convention, des heures de secrétariat qui nous sont gracieusement mises à disposition par le Syndicat mixte. L’ensemble des frais postaux sont aussi pris en charge par le Syndicat mixte. Ils nous mettent à disposition un photocopieur, etc… Nous avons aussi une petite enveloppe financière qui nous permet, de temps en temps, de pouvoir payer des frais d’essence pour les déplacements. Nous avons une enveloppe peu importante, mais nous sommes en train de travailler très concrètement avec les élus pour essayer de trouver d’autres lignes budgétaires, notamment dans le cadre de fonds régionaux. Nous sommes en relation très étroite avec le Conseil Economique et Social de Midi-Pyrénées et avec son Président pour essayer de trouver les moyens de travailler.

Christian Raucoule, délégué Fonda Aquitaine.- J’étais hier soir à un conseil de développement sur un pays voisin du Pays Bourian. J’ai été désolé de noter l’absence de jeunes. S’il y a des jeunes, c’est qu’ils sont salariés du Conseil général ou autre. Mais les jeunes du Pays sont absents. Sur le Pays où j’ai pris ma retraite et où j’ai aussi été jeune, les seuls équipements culturels ou sportifs qui ont été faits dans les cinquante dernières années avaient été demandés par mes copains et moi, il y a cinquante ans !

Thierry Pelfresne.- Notre Conseil de développement est assez jeune. La majorité des membres ont 30 ou 40 ans. Au niveau des plus jeunes, on s’est posé tout de suite la question de leur intégration, surtout dans le cadre de l’écriture de la Charte. Une charte de développement durable sur un territoire est faite pour les gens qui vivent là en ce moment mais elle est surtout faite pour les générations futures et les jeunes du territoire. Nous savions d’avance que nous réunir les soirs de semaine de 20 h 30 jusqu’à 24 h ou 1h du matin, ce n’était pas très propice à faire émerger la parole des jeunes. J’ai donc saisi le Conseil départemental de la jeunesse. Ils ont été très contents car cela légitimait leur rôle sur le département. Je leur ai expliqué qu’ils étaient les mieux placés pour pouvoir nous aider à faire émerger la parole des jeunes, dans des lieux où vivent les jeunes. Des lieux de parole des jeunes, sur le territoire Bourian, là où les jeunes vivent, ont été mis en place et ces débats seront rapportés au Conseil de développement.

Les dispositifs de démocratie participative de la ville de Nantes

Jean-Philippe Magnen, Conseiller municipal

Je suis conseiller municipal de Nantes, délégué à l’animation socioculturelle et à l’éducation populaire. J’insiste sur mes deux délégations, car faire accepter le titre de la deuxième a été difficile. C’est un terme qui ne paraît plus être au goût du jour, ni au niveau des élus, ni à celui des associations. J’ai un deuxième mandat à la Communauté Urbaine de Nantes où je suis en charge du projet territorial de développement de l’économie sociale et solidaire.

Il ne faut pas se tromper, la légitimité d’un élu appartient au suffrage universel direct, celle du responsable associatif est issue d’une cooptation, une sorte de suffrage indirect par un collectif qui se créé autour d’un objet commun. Mais tous les deux ont des mandats. Aujourd’hui, la façon dont sont exercés les mandats politiques est parfois un problème. Le monde associatif peut avoir un rôle à jouer dans cette remise en question de l’exercice de mandats.

La question du manque de compétences techniques des élus pour exercer un mandat se pose. Quand un élu est nommé dans une délégation particulière, on le met en garde contre le fait d’avoir trop de compétences techniques pour éviter la technicisation de la mission. Cependant, c’est souvent l’inverse qui arrive. L’élu prend en charge une délégation pour laquelle il n’a que peu de compétence et à laquelle il est peu préparé. Il y aurait une nécessité de transmettre des savoirs d’un élu à l’autre, mais cela ne se fait pas. Ce fait est caractéristique d’un manque de transmission de savoirs, de formation entre les générations de politiques qui se succèdent.

Les compétences humaines à acquérir sont aussi très importantes dans la représentation. La prise de parole en public, la communication en direction des populations qui font partie de l’exercice d’un mandat, empêchent certains de vouloir être élus. C’est la même chose dans le monde associatif.

Le temps qu’un élu consacre à un mandat est déterminant dans la qualité de son exercice. Le cumul et les durées courtes des mandats ne permettent pas aux élus de consacrer tout le temps qu’il faudrait pour tenter d’appliquer correctement les politiques publiques et pour essayer d’influer sur elles puisque, tous les deux ou trois ans, ils rentrent de nouveau en compétition électorale. Ce manque de temps conduit rapidement les élus politiques et associatifs à connaître une usure de l’engagement due à une mauvaise gestion des temps de vie. Dans certaines villes, des bureaux des temps ont été installés, il en faudrait un pour les élus. Ma vie a évolué depuis que j’ai ce mandat politique. J’ai fait le choix et eu la possibilité d’arrêter mon activité professionnelle. L’indemnité de deux mandats me permet d’avoir un revenu correct car je suis dans une grande ville. Cependant, ce choix personnel me fait prendre un risque pour l’après, compte tenu du fait que j’étais salarié dans une association et que je n’ai aucune assurance de retrouver mon emploi à la suite de mon mandat ( en parallèle, je suis une formation continue d’une semaine par mois pour un changement de métier dans un futur proche ). Tout cela pose la question du statut d’élu qui m’apparaît être une mesure incontournable à mettre en œuvre pour deux raisons principales : garantir une protection sociale aux personnes qui s’engagent dans ces mandats, limiter le cumul des mandats et des avantages sur les mêmes personnes.

Quand j’étais responsable associatif ou même salarié, on m’a toujours dit qu’il faut bien faire la distinction entre l’engagement volontaire et le salariat. Je pars du principe que, dans la vie associative comme en politique, les deux s’interpénètrent assez facilement et assez souvent. Prenons l’exemple du dispositif « emploi jeunes ». Il a permis à beaucoup d’associations de se professionnaliser et de développer une activité économique. Effectivement, il y a eu des effets pervers mais les effets bénéfiques sont qu’un certain nombre de gens y ont eu une durée de contrat, un statut, une reconnaissance, et l’association elle-même a pu développer son projet avec les coudées un peu plus franches. Il convient donc de réfléchir sur ce statut du bénévole ou de l’engagé volontaire et sur la professionnalisation et le développement économique dans le monde associatif aujourd’hui, comme dans le monde politique.
Cette question mérite d’être posée. Si on avance sur ce problème, on va pouvoir diversifier l’accès au monde politique à des couches de la population autres que des personnes issues de la fonction publique ou des professions libérales. Les associatifs, les salariés du privé vont pouvoir s’investir dans le monde politique, avec une protection sociale, avec la possibilité de retrouver une situation et un statut sans prendre trop de risques.

Une autre question à soulever est celle du cumul de mandats. En plus du cumul de mandats, il y a un cumul de fonctions et de représentations. En multipliant les mandats dans la durée, certains politiques ont aussi multiplié les représentations dans les organismes locaux, les sociétés d’économie mixte, les bureaux d’associations. Il y a donc un risque de gestion de fait, certaines de ces représentations, notamment celles dans les Conseils d’administration des sociétés d’économie mixte, génèrant des indemnités supplémentaires.

Le risque de non-renouvellement et du vieillissement de la représentation associative est avéré, même si elle ne génère évidemment pas les mêmes avantages que la représentation politique.

La réflexion que je vous livre a du mal à voir le jour dans la classe politique. J’ai, moi, l’avantage de n’être pas arrivé dans le monde politique depuis longtemps. Cette remise en cause du système en place peut aussi venir de la société civile. Cela sera salutaire pour le renouvellement de la démocratie.

En 1996, à Nantes, ont été créés les comités consultatifs de quartier pour répondre à une volonté de la Mairie de Nantes de développer un dispositif de démocratie de proximité, plus participatif, plus en lien et plus à proximité des habitants. Au début, ne siégeaient dans ces comités uniquement que les corps intermédiaires, c’est-à-dire les élus de quartier, les associations, les syndicats. Dans l’année, se sont organisés un certain nombre d’événements autour de ces comités consultatifs de quartier, comme par exemple l’invitation de non-membres des comités. Ces comités s’organisent en trois commissions : civisme éducation, environnement cadre de vie, vie sociale. Enfin, présidés par le Maire, des carrefours des citoyens s’organisent à Nantes une fois par an, pour consulter la population. Ces carrefours annuels sont des carrefours de consultation et de discussion entre le Maire, ses principaux adjoints et la population.

Il y a eu un premier mandat municipal dans lequel ces comités consultatifs ont été expérimentés. A partir de 2001, l’expérience s’est renouvelée avec leur ouverture à toute la population. Le citoyen lambda peut participer aux commissions, aux plénières des comités consultatifs. Un élu référent travaille avec l’équipe municipale de chaque quartier sur l’opérationnalisation de ce qui se fait dans les commissions des CCQ. L’élu référent préside la plénière.

Quel est le constat après six ans ?

- Premier constat : en France, on confond consultation et participation. J’ai participé à un carrefour, à des plénières, à des commissions. L’élu n’est jamais dans un positionnement d’écoute active, ou d’échanges, mais dans un positionnement d’écoute passive. Il note les revendications pour essayer d’y répondre le mieux possible, avec une attitude défensive. Dans ces plénières de comités consultatifs, il n’est pas rare de voir des élus avec un petit carnet pour noter les revendications de la population. Du coup, cela a déclenché des effets pervers. La personne qui exprimait une revendication pour son parking, pour sa rue, pour son foyer, pour son logement, pour son emploi, était mieux lotie que celle qui ne venait pas et n’exprimait donc pas cette revendication. Il y a eu, à un moment donné, un réel danger de clientélisme dans ces comités. C’est un effet pervers dont on a pris conscience et qu’on essaie de corriger. Il s’agit déjà, tout simplement, de se mettre en cercle, de discuter ensemble, sans forcément être totalement à l’écoute au départ, mais plutôt dans un échange avec les citoyens. Même si les demandes sont très concrètes, très quotidiennes, il s’agit d’essayer de donner du recul au débat. Quand on parle de civisme-éducation par exemple, plutôt que de répondre à une famille qui a un problème quotidien, il convient de lui dire qu’on peut l’entendre mais qu’il est important que, collectivement, on se pose la question plus globalement, pour essayer de trouver des solutions pour l’ensemble des Nantais. Ce recentrage vers le projet collectif, vers le questionnement collectif permet d’éviter que les échanges ne se fassent uniquement sur le mode questions-réponses entre l’élu et le citoyen.

- Deuxième constat, la fréquentation. Le plus souvent, dans ces comités, ce sont des gens de plus de 40 ans qui siègent. Les associations, d’une part, sont souvent dirigées par des plus de 40 ans. Les gens qui viennent en tant que citoyens sont aussi des plus de 40 ans. Dans le projet politique de la jeunesse de la ville de Nantes, il est prévu la création d’un Conseil nantais de la jeunesse. Nous menons aussi une réflexion sur la possibilité de faire des comités locaux mixtes, Conseil de la jeunesse/CCQ.

Un autre point à faire évoluer dans les CCQ est la formation des citoyens. Sur des projets qui touchent le quotidien, pour arriver à avoir de réels échanges dépassant la simple revendication personnelle, les citoyens doivent avoir le minimum de connaissances techniques. Les associations n’interviennent que dans des projets relatifs à leur domaine. L’élu lui-même laisse souvent la place aux techniciens pour présenter le projet. Du coup, l’enjeu politique des décisions est noyé dans les aspects techniques. Former élus et citoyens permet de faire en sorte que l’on redonne à ces espaces de discussion un côté un peu plus politique et moins technique, et que la confiance s’installe. A force d’aborder trop les projets en détail, les CCQ étaient remis en cause par la population, parce qu’il y avait une incompréhension du projet. Le projet territorial du quartier, de la vie sociale du quartier, de la vie ensemble était moins évoqué que le projet du bâtiment ou du parc de logements social, de la nouvelle école, du centre socioculturel qui va être réhabilité. C’est important, mais le projet global de société avait tendance à être oublié.

La démocratie participative a besoin de redéfinir un projet politique. C’est pour cela qu’il est nécessaire d’évoquer à nouveau l’éducation populaire. Je pense que la formation des citoyens et des acteurs passe par un réinvestissement du champ de l’éducation populaire, en questionnant les fédérations d’éducation populaire, en rencontrant les associations de quartier d’habitants, pour voir avec elles comment concevoir ensemble ce projet politique. Ce sont toujours les élus qui vont prendre la décision in fine, mais on peut co-construire, proposer des projets. Les structures d’éducation populaire ont leur rôle dans la formation, dans l’accompagnement à cette co-décision. Je sens les prémices d’un éveil, notamment de certaines fédérations vers des projets qui vont plus vers la formation à la citoyenneté que vers l’animation socioculturelle.

- Troisième constat : le découpage territorial.
La volonté politique à l’origine des créations de comités de quartiers était de rapprocher les élus de la population et d’avoir des échanges, de se fédérer autour d’un projet. Dans une grande ville comme Nantes, l’identité territoriale n’est pas formée, à part dans certains quartiers, qui sont marqués souvent négativement. On parle des cités mais il n’y a pas une identité du centre ville. Par rapport à un pays en zone rurale, l’identité du lieu où on vit apparaît moins facilement. Les gens ne se sont pas reconnus dans le découpage que l’on a dû opérer par CCQ. Des quartiers ont été définis de façon très arbitraire, mais logique en fonction des mairies annexes. Ils ne correspondent pas aux cantons du Conseil général. Des comités consultatifs sont sur deux cantons. Pour travailler transversalement entre les élus, on peut donc avoir deux conseillers généraux et les gens ne s’y retrouvent pas. Il y a une complexité des niveaux de territoire.

Dans ces comités de quartier, il y a très peu de confrontation. Pas assez pour que ces espaces aient une réelle dimension de démocratie locale. On manque de conflits. La politique devient aseptisée. On note les revendications, on amène la solution, mais on ne laisse pas le conflit, la confrontation s’installer. En tant qu’élu, je suis prêt à la confrontation parce que je ne vais pas être toujours d’accord avec les associations, avec les citoyens, sur la question de la temporalité, sur la question des choix à faire et à prioriser par exemple.

Le nerf de la guerre, dans une collectivité locale, c’est le budget. Les expériences de budgets participatifs sont sans doute critiquables, évolutives, non reproductibles, mais elles ont le mérite de poser cette question du dépassement de la concertation vers une réelle participation. A la Roche-sur-Yon, la municipalité a mis en œuvre des enveloppes de quartiers, sans aller jusqu’au budget participatif. Une enveloppe de quartier est allouée à des projets d’investissements bien déterminés à un quartier mais pas à tout le projet du quartier. Le problème est que, lorsqu’on parle de budget aux gens, aux associations, aux citoyens, ils nous disent : « le budget, on n’a pas envie de s’en occuper. Ce qui nous intéresse, c’est de parler de la vie quotidienne, des projets, etc. ». Là aussi il y a un problème d’information et de communication. Quand un élu établit, en début de mandat, un plan pluriannuel d’investissements, ce qui va déterminer toute la politique de la ville pendant les six ans, il serait nécessaire d’avoir des relais et des échanges avec les personnes concernées, le monde associatif, le monde syndical. Parce que derrière les chiffres, il y a des projets qui touchent la plupart des citoyens. Il faut tenter des expérimentations. Nous sommes en train de faire avancer l’idée au sein de la Municipalité nantaise. L’idée serait d’ouvrir un quartier à cette expérimentation, sur une partie du budget avec la volonté de lancer un programme de formation et de préparation pour que les gens soient prêts à accueillir ce projet.

Pour évaluer la valeur ajoutée démocratique qu’apporte la participation, pour parodier le vocabulaire marchand, il faut pouvoir inventer de nouveaux critères d’évaluation des politiques publiques. Un de ces critères pourrait être l’intérêt participatif qui a une valeur énorme en ces temps d’abstention.

Même si certaines personnes sont satisfaites de ce dispositif parce qu’elles y ont une place différente et qu’elles sont reconnues, ce n’est qu’une minorité, peu de gens s’approprient le projet global du quartier et de la ville dans ces comités consultatifs. Dans les projets territoriaux de quartier, les associations doivent être considérées et doivent elles-mêmes se considérer comme les intermédiaires légitimes de la population.

Débat

Georges Vetrino, Roue libre 80.- A Amiens, il existe aussi des comités de quartier. Tous les élus qui sont au Conseil municipal rencontrent les habitants des quartiers. Les questions de crottes de chiens, de difficultés à circuler, de passages cloutés qui ne sont pas au bon endroit, de feux rouges qui ne fonctionnent pas, des impasses, des rues, etc., sont au moins négociées ou en partie soulevées par ces habitants. Mais, la seule manière d’impliquer durablement les habitants dans ces comités de quartiers est que les revendications et les propositions soient réellement entendues.

Henri Faure, Fonda Rhône-Alpes.- Vous avez évoqué la question de l’évaluation. Avez-vous réfléchi ou mis en place des moyens ou des méthodes pour évaluer ce que vous faites dans le Conseil de quartier. Le Conseil de quartier ne peut-il pas être un très bon support de formation ?

Jean-Philippe Magnen.- A Nantes, il y a des dispositifs participatifs qui fonctionnent, notamment des fonds participatifs. Mais la question de savoir comment permettre aux gens de s’approprier en amont les choix qui sont faits concernant leur espace de vie se pose encore.

Il y a matière à réfléchir, en terme de participation, sur les éléments budgétaires. Mais il faut qu’on passe une étape supplémentaire de décentralisation au sein de la ville pour que l’on puisse initier, à partir de propositions qui nous viennent des quartiers, un certain nombre de dispositifs.

Nous sommes aujourd’hui en train de mettre en place un système de co-évaluation avec les Carrefours de citoyens, qui seront plus qu’une prise de parole du Maire face à la population, mais une co-évaluation de ce qui s’est passé dans ces Conseils de quartiers depuis deux ans. L’adjointe au Maire, chargée de la démocratie locale, est en train d’organiser ces Carrefours de citoyens.

Mais, pour aller un peu plus loin sur l’évaluation des projets ne faut-il pas se poser la question des critères d’évaluation de ces projets ? De plus en plus de projets transversaux, de cultures émergentes, musicaux, portés par les habitants, soit ponctuels, soit durables, voient le jour dans les quartiers. Nos critères d’évaluation ne sont pas suffisants pour permettre un accompagnement et un droit à l’expérimentation de ce nouveau type de projet. Nous évaluons par exemple très peu l’effet de développement territorial d’un projet, c’est-à-dire comment il va mobiliser les habitants sur le territoire, comment il va créer du lien social, comment il va permettre de passer d’une culture de consommation à une culture de projet dans le quartier. Mesurer ces effets relève plus de l’intuition politique que de l’évaluation. L’évaluation se fait donc sur des critères classiques, tels que création d’emploi… Il faut définir d’autres critères d’évaluation. Pour pallier en partie cela, j’ai proposé que se crée une mission transversale « culture émergente » au sein de la municipalité, pour que ce type de projets émergents et transversaux puissent être pris en compte et financé.

Frédéric de Bresson, Association La Chapelle.- Je suis directeur d’une association de quartier dans Paris, dans le 18e, dans un quartier qui s’appelle La Chapelle. Je trouve très intéressant d’avoir pu comprendre, à la fois, le fonctionnement des Conseils de quartiers nantais et l’expérience du Conseil de développement du Pays Bourian. En tant que Parisien, je connais très mal ce qui se passe à la campagne, mais je me sens très proche du type d’expérience du Pays Bourian.

En 1994, il y avait des problèmes dans mon quartier. Nous avons réalisé qu’il fallait absolument qu’habitants et associations se rassemblent pour arriver à exister en tant que territoire, en tant que quartier, pour, ensuite, aller voir les élus et dialoguer avec eux sur le développement et l’avenir du quartier.
Que s’est-il passé pour ne pas arriver, en huit ans, au résultat auquel vous, Pays Bourian, êtes arrivés en trois ans ?

Les données sont pratiquement identiques. Dans le quartier La Chapelle, il y a 30.000 habitants, à peu près comme dans le Pays Bourian. Mais pour faire ce que vous faites dans votre Pays, il a certainement fallu des gens qui habitent, qui résident, qui ont un passé et parfois pensent leur avenir dans le quartier. C’est ce qui nous a manqué. C’est ce qui a fait qu’on n’a pas pu aller aussi vite qu’on le voulait. Dans un quartier de Paris comme La Chapelle, nous sommes très peu à envisager de porter un projet de territoire, cela se compte sur les doigts d’une main.

Il a donc fallu introduire un travail intermédiaire. Dans notre quartier, soixante nationalités sont représentées. Mais pour aller vers ces populations, des problèmes de langage, de contacts, de culture se posent. Une maison de quartier évoque forcément une institution pour eux. Cela nous a pris et nous prend encore du temps pour essayer de trouver les personnes qui veulent s’inscrire dans le développement du quartier.
Parallèlement, il y a une nécessité de changer l’image de ce type de quartier. Le quartier de La Chapelle a une image désastreuse, ce qui entraîne le turn-over des populations. Dès que des personnes ont les moyens, elles déménagent à cause des problèmes de toxicomanie, d’urbanisme, etc... L’avenir des quartiers comme La Chapelle passe par un travail en direction des autres cultures. L’objectif est d’atteindre une masse critique de citoyens mobilisés nécessaire pour trouver un équilibre d’échange avec une force politique énorme, les mairies, les élus.

Dans les conseils de quartier, les gens viennent exprimer leurs récriminations. Je suis tout à fait pour l’existence de ces conseils, parce que cela évite que ces personnes qui n’ont qu’une vision très individuelle du quartier viennent dans nos réunions d’association de quartier, ce qui nous libère énormément de temps. Cela aussi est peut-être une différence avec le Pays Bourian.

Jacqueline Mengin.- Comment peut-on représenter réellement toutes les cultures différentes de votre quartier ? Comment peut-on éviter que des portes paroles s’octroient eux-mêmes ce rôle ?

Frédéric de Bresson.- Les personnes qui peuvent nous aider à rentrer en contact avec certaines communautés sont des personnes qui ont une position un peu différente vis-à-vis de leur communauté d’origine et qui, d’une certaine manière, souhaitent s’intégrer. Ce sont des personnes dans des positions intermédiaires, ce sont des passeurs. J’ai l’exemple d’une femme marocaine qui avait des problèmes avec le voile, avec la question de la religion et qui se sentait exclue de sa propre communauté. Cette personne avait un tel désir de participation qu’elle a, toute seule, pris en main tous les ateliers de femmes du quartier. C’est spectaculaire.

C’est à cette frontière des communautés que se trouve la représentativité des cultures, ou du moins leur compréhension et la maîtrise des deux langages. Nous travaillons dans l’espace intermédiaire des personnes qui pensent le territoire, avec les règles logiques du territoire du pays d’où ils sont venus, tout en souhaitant s’inscrire dans nos règles républicaines.

L’association de quartier a développé des lieux d’accueil sociaux, un Point écoute jeunes et un Espace emploi insertion. Là, des salariés professionnels ont été recrutés et s’occupent de répondre aux personnes qui viennent poser des questions techniques sur des problèmes de formation, d’emploi, etc. Je suis directeur administratif dans l’association. Cela m’oblige à être là tous les jours de la semaine dans les locaux et cela me permet d’être au contact des personnes qui rentrent et, quand elles ont pris l’habitude de venir, de parler du quartier, de parler d’autres choses. Nous avons, par cette implantation-là, une rencontre à la fois avec tous les âges et toutes les cultures parce que cela fait venir des personnes des différentes communautés.

Thierry Pelfresne.- En vous écoutant je pensais aussi à des problèmes que nous vivons, bien sûr différents mais pas si éloignés. Le fait de conserver des habitants qui ont une culture locale parce qu’ils sont nés ici, qu’ils y restent et y font leur vie, pose aussi problème en milieu rural. Nous avons beaucoup de nouveaux arrivants. Le département du Lot, au dernier recensement en Midi-Pyrénées, mise à part la Haute Garonne avec Toulouse, est le département qui a le plus augmenté sa population. Sur le département du Lot, c’est le Pays Bourian qui a le plus augmenté sa population. L’attractivité du territoire est une thématique dans laquelle les associations ont vraiment une place importante à prendre. De nombreux retraités s’installent dans le Pays parce qu’il est attractif, il y fait beau, c’est le Sud-ouest, c’est sympa. Nous avons aussi une présence de plus en plus importante de ressortissants européens qui s’installent, notamment des Britanniques et des Néerlandais. Pour présenter le programme « leader + » de financements européens, nous avons volontairement choisi le thème « accueil des nouveaux arrivants et entreprises ». Nous avons été retenus en décembre l’année dernière. Nous travaillons sur cette thématique pour permettre à ces nouvelles personnes de vraiment participer au devenir du territoire.

Un participant.- Les élus peuvent former les acteurs sociaux sur la connaissance du territoire, de ses institutions. Ces élus ont, eux-même, besoin d’avoir en retour des formations sur un certain nombre de thèmes qui pourraient être effectuées par les acteurs sociaux. Pourquoi ne pas essayer de créer une réciprocité sur la formation ? Ne pourrait-il pas y avoir une impulsion des collectivités locales pour créer une sorte de tronc commun de formation d’acteurs, qui se complèterait par des formations spécifiques prises en charge par des acteurs associatifs ou des bailleurs s’il s’agit d’habitat par exemple ?

Henry Noguès, Fonda Grand Ouest.- Je souligne trois mots clés qui sont apparus dans les deux expériences et qui concernent des règles de représentation. Le premier mot clé est la séparation des acteurs de la société civile et des pouvoirs publics. Se retrouver pour échanger librement ne peut pas se faire sous le regard des autres. Le deuxième mot clé est la symétrie ou la parité. Il faut que les deux types d’acteurs ne soient pas trop dans une position dissymétrique. Cela peut être une dissymétrie dans le rapport à l’information, dans le droit de proposition. Le dernier mot clé est l’ouverture. Les structures doivent rester ouvertes, les associations doivent vivre avec cette ardente obligation.

Christian Raucoule, Fonda Aquitaine.- La distinction entre consultation et participation est capitale. Il y a deux types de participation. Il y a la participation à la décision (budget participatif), mais il y a surtout la participation à l’élaboration de connaissances qui vont permettre la décision. C’est là que devrait intervenir l’éducation populaire. La participation à la production des connaissances, c’est d’abord et surtout, aujourd’hui, la reconnaissance par les décideurs et par les élus qu’il n’y a pas que les experts qui peuvent produire de la connaissance. C’est le point sur lequel il faut se battre.

... Dans des dynamiques interassociatives

Animer un mandat

Marie-Ange Favre, Déléguée Fonda PACA

Maurice Lefeuvre, délégué Fonda Grand Ouest.- Pour ouvrir cette séance avec un clin d’œil sur l’actualité, je dirai que le sort de la France se joue sur un plan footballistique actuellement, mais le sort de la démocratie se joue beaucoup plus confidentiellement dans le moment que nous vivons ici.

Les associations se sont retrouvées confrontées à des logiques de représentation. Elles n’y sont pas forcément préparées. Elle y ont été conduites de façons diverses. Des secteurs d’activité ont pris l’initiative de se regrouper en réseaux, coordinations, fédérations. Les regroupements à caractère territorial existent de façon plus récente. Enfin, les pouvoirs publics ont de plus en plus tendance, à solliciter les associations dans des organes de développement, de consultation et de concertation. Il faut se garder de la modélisation ou de l’exemple à reproduire. Il est parfois tentant de puiser des idées mais elles ne seront jamais reproductibles en tant que telles. Mutualiser des savoirs, les rendre à la fois accessibles au plus grand nombre et puis les rendre ouverts, c’est le pari qui est le nôtre d’une façon générale et plus particulièrement dans ce débat sur la représentation.

Marie-Ange Favre.- Je vais essayer de faire un bilan de la façon dont j’ai animé le groupe Fonda PACA. Je suis salariée du milieu associatif depuis plus de trente ans. J’ai eu de nombreuses délégations de pouvoir et en particulier pour les associations dans lesquelles j’ai travaillé. A chaque fois, j’ai essayé de faire en sorte que ces représentations aient un contenu issu de décisions collectives des membres des associations dont je relevais, et surtout de rendre compte de ces mandats. Pour cela, J’ai toujours cherché à associer les présidents des associations dans la représentation. Dans l’exercice de ces mandats, j’ai été amenée à rencontrer des personnes issues des administrations et des collectivités locales. Au cours de ces expériences, j’ai pu constater qu’il y avait trois compétences primordiales pour exercer correctement ces mandats : la technicité, c’est-à-dire le savoir faire, la résistance à l’instrumentalisation et la relation humaine. Cependant, certaines dérives sont possibles quand ce dernier élément prend trop de place. Le représentant de l’association a un carnet d’adresses important et peu importe ce qu’il défend, c’est ce qu’il est et la relation qu’il a avec un certain nombre d’interlocuteurs qui compte. J’ai toujours essayé de réellement mettre en avant le projet de l’association pour faire reconnaître son action. Il faut savoir être convaincant, c’est-à-dire être d’abord convaincu, savoir argumenter, négocier, écouter l’autre, l’interlocuteur institutionnel qui est dans une logique totalement différente. La dernière compétence à avoir pour représenter, qui a été l’une des plus difficiles à tenir puisqu’elle a conduit une des associations dans laquelle je travaillais à être liquidée, c’est la résistance à l’instrumentalisation. Cette capacité de résistance est absolument nécessaire pour représenter.

La Fonda est un mouvement qui m’intéresse beaucoup parce qu’il n’impose pas les contraintes d’une fédération et, en plus, place son mode de légitimation sur la capacité à réfléchir et analyser les situations, à faire pression et à faire remonter les demandes et les préoccupations des associations auprès des pouvoirs publics. Surtout, la Fonda cherche à impulser des actions inter-associatives.

Dans la région PACA, il existe un regroupement, inter-fédératif, le Fonds de Solidarité au Développement de la Vie Associative. J’ai intégré ce Fonds pendant deux ou trois ans et je me suis vite rendu compte que le milieu associatif qui n’est pas fédéré - associations émergentes, associations de proximité comme on les appelle - n’avait absolument pas sa place dans ce Fonds et qu’il était donc exclu des négociations qui pouvaient se faire avec le Conseil régional.

Nous étions cinq membres de la Fonda dans la région PACA, nous nous sommes regroupés pour fonder un groupe Fonda. Petit à petit, nous y avons intégré des personnes de nos réseaux. Peu à peu le groupe s’est structuré.

Le Centenaire de la vie associative a été l’occasion de travailler avec les associations nées après 1981, appelées associations issues de l’immigration mais qui aspirent à sortir de cette dénomination stigmatisante. Par une recherche action, le groupe Fonda PACA a essayé de créer et de construire un mode de parole collective avec ces associations peu présentes dans le débat public. La Fonda ne cherche pas à représenter ces associations. Elle souhaite créer un espace de parole avec elles. Nous avons donc organisé un colloque « Associations plurielles, créActrices de citoyenneté », en février 2001, qui a permis aux associations concernées de présenter les conclusions de la recherche-action. Cela n’a pas été facile. Les associations venaient là aussi avec leurs préoccupations associatives individuelles. Cela a pris du temps pour construire une parole collective, pour qu’elles acceptent de parler au nom de l’ensemble du groupe.

Avec ce colloque, tout le monde a pu vérifier que la Fonda a un rôle à jouer en PACA pour permettre aux associations non fédérées de s’exprimer et d’être entendues. Petit à petit, le groupe Fonda s’est enrichi de certaines de ces associations qui avaient participé à cette étude. A l’heure actuelle, dans le groupe, nous avons des personnes qui sont issues d’associations importantes, comme l’URIOPSS et d’autres, d’associations qui sont soit des réseaux, soit des associations émergentes ou des personnes impliquées dans des associations mais ne représentant absolument pas leur association. Les membres de ce groupe n’ont pas toujours le même niveau d’information. C’est pourquoi nous avons mis en place des réunions mensuelles. Certains sont salariés de leur association, d’autres sont bénévoles et prennent sur leur temps libre pour venir. C’est une matinée par mois où il y a un grand moment de partage de l’information. S’il y a un sujet à approfondir qui peut être intéressant pour le groupe, nous organisons une intervention à la réunion suivante avec quelqu’un qui détient cette information, qui en a la connaissance et la technicité et qui va présenter cela à l’ensemble du groupe. La connaissance des enjeux de la vie associative est partagée.

Cet échange d’informations permet une co-construction d’une parole collective, mais aussi une construction de la légitimité de chaque membre du groupe à le représenter et à porter cette parole collective. L’ important dans l’exercice d’un mandat, c’est ce partage des rôles. Pour cela, il faut que tout le monde soit bien au fait des informations et puisse intervenir quand il faut dans différentes instances.

Après ce colloque 2001, le groupe Fonda PACA a été sollicité pour intervenir dans différents lieux. Nous nous sommes partagé les rôles. Les personnes du groupe sont intervenues pour parler de l’action Fonda en PACA, suivant leurs compétences, leurs ressources. Cela s’est fait dans des interventions locales ou régionales et même nationales.

A l’heure actuelle, nous poursuivons ce travail de mobilisation du milieu associatif non fédéré en l’élargissant à l’ensemble des associations émergentes et de proximité par une nouvelle recherche-action sur les relations de ces associations avec les pouvoirs publics. Le travail est fait avec un groupe de sociologues qui, au fur et à mesure, intègre aussi le groupe Fonda.

Nous ne sommes plus dans la confidentialité. Nous faisons partie de la CPCA PACA ( Conférence permanente des coordinations associatives ). Grâce à ce colloque et aux articles de presse que nous avons pu avoir, les fédérations de la CPCA PACA n’ont pas pu mettre en cause l’action et l’existence de la Fonda. Il est vrai que la Fonda existait réellement en PACA, ce qui n’était pas le cas de tous les membres de la CPCA PACA.

La Fonda a trouvé des alliés dans l’URIOPSS au sein de la CPCA. Parallèlement à la mise en place de la CPCA PACA, le Fonds de solidarité avait fait la proposition au Conseil régional de travailler sur une Charte d’engagements réciproques entre le Conseil régional et le milieu associatif. Cette Charte a été signée, mais la CPCA a obtenu que l’ensemble des membres de la CPCA, dont la Fonda bien sûr, soit signataire. C’est un exemple de la résistance dont je parlais.

Il y a eu une longue discussion dans le groupe pour savoir si nous devions nous structurer en association. Cela a été une décision assez longue à prendre parce que les décisions dans le groupe sont prises quand tout le monde a bien saisi les enjeux de la décision. Il a fallu deux ou trois réunions pour revenir sur cette structuration. Le groupe est resté association de fait pour être le plus ouvert possible et ne pas dépendre directement et seulement de financements régionaux ou locaux.

La place de la Fonda dans la région est à construire. Cela ne servirait à rien de placer la Fonda en PACA si les membres du groupe n’étaient pas réellement impliqués dans la Région. Pour animer un tel groupe, pour exercer un mandat Fonda, dans une région qui rend cet exercice délicat, il faut avoir une réelle connaissance de la vie associative de la Région, de ses enjeux et être connu d’elle. Depuis six mois, ce n’est plus mon cas. J’ai quitté Marseille et maintenant je suis dans le Languedoc. Ce groupe va devoir trouver un autre mandataire ou plusieurs.

Pour être un passeur, comme le préconise notre texte support de ce séminaire, pour exercer un mandat, il faut aussi se considérer comme de passage.

Inventer des formes d’organisation interassociative

Nicolas Bérut, Fonda Rhône-Alpes

Je suis chargé de mission à la Fonda Rhône-Alpes. J’espère être un salarié militant.
Je vais vous présenter l’expérience de représentation d’un collectif d’associations qui existe depuis plus de dix ans à Lyon, à l’initiative de la Fonda Rhône-Alpes. Dans un premier temps, je ferai très rapidement un rappel historique des textes législatifs, parce qu’ils ont beaucoup influencé le secteur associatif, tout comme le milieu associatif a influencé ces lois. Les associations ont même été à l’origine des lois que je vais mentionner. Puis, j’évoquerai ce collectif d’associations et la façon dont il « effectue » ses représentations, les règles qu’il s’est données et les questions qui se posent aujourd’hui, au bout de plus de dix ans de fonctionnement.

Le domaine du logement reste de la compétence de l’Etat mais le territoire d’application des politiques de logement est le département. Le premier texte de loi fondamental en matière de logement est la Loi Besson du 31 mai 1990. Cette loi a été largement élaborée par le milieu associatif et a permis sa reconnaissance à travers « l’agrément Besson » qu’elle attribue à certains organismes à but non lucratif. En créant cet agrément, la loi offre la possibilité aux associations d’investir complètement le champ et le domaine du logement social. Un autre élément de reconnaissance du monde associatif est la création, par cette même Loi Besson, du Fonds de Solidarité Logement. D’autres dispositifs financiers ont aussi été créés comme l’ALT ( aide au logement temporaire ), les MOUS ( maîtrise d’œuvre urbaine et sociale ), etc. Ces dispositifs financiers répondaient à une demande associative. Ils ont permis aux associations d’investir ce champ en lui donnant les moyens de le faire. La Loi Besson est donc un texte important pour notre champ d’intervention.

Le deuxième texte fondamental est la Loi contre les exclusions du 29 juillet 1998. Le milieu associatif a aussi largement contribué à son élaboration. Dans ce texte, qui a plusieurs volets dont un qui est relatif au logement, les associations sont reconnues comme des actrices des politiques de l’habitat. L’article 31 réaffirme que «  les associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement sont consultées, au plan national, départemental et local, sur les mesures visant la mise en œuvre du droit au logement ».

Dans cette loi, nous sommes passés des associations « auxiliaires des politiques publiques », voire instrumentalisées, à des associations actrices des politiques publiques. Ainsi, les associations vont pouvoir intervenir directement dans des instances de niveau départemental, comme le CDH ( le Conseil Départemental de l’Habitat ), ou le PDALPD ( le Programme Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées ).

Ces deux textes législatifs montrent bien l’évolution de la place des associations dans les politiques publiques de l’habitat.

Le troisième élément de cette évolution n’est pas un texte législatif, mais une Charte. Il est le résultat de dix ans de travail entre l’Etat et les associations. Le 14 novembre 2001, la Charte d’engagements réciproques, entre le Secrétariat d’Etat au logement et les coordinations d’associations représentant le monde associatif œuvrant dans le domaine du logement, est signée. Elle permet de redéfinir les rapports partenariaux, notamment en terme de représentation. Elle affirme par exemple que « les associations peuvent contribuer à la défense et à la mise en œuvre du droit au logement,
-  par la représentation du monde associatif dans les différentes instances de concertation nationales et territoriales,
-  par leur capacité d’anticipation et d’innovation,
-  par leur pouvoir d’interpellation et de proposition lié à leur capacité d’identification des besoins,
-  par leur action de proximité sur le terrain,
-  par leur fonction d’alerte et leur contribution à l’évaluation des politiques publiques ».

J’aime beaucoup cet article parce qu’il définit assez justement ce qu’est la concertation et ce que peuvent apporter les associations dans les instances de la représentation.

C’est dans ce contexte que le groupe logement du Rhône s’est développé, à l’initiative de la Fonda Rhône-Alpes et, en particulier, d’Anne Lichtenberger, vice-présidente de la Fonda Rhône-Alpes. Au moment de la mise en place de la Loi Besson, Anne Lichtenberger connaissait un certain nombre d’associations, de groupes d’habitants particulièrement investis dans ce champ qui souhaitaient participer à la mise en place de cette loi. C’est ainsi qu’est née l’idée de rassembler les associations, associations de fait ou associations de droit, quelle que soit leur affiliation à telle ou telle fédération, pour échanger sur la thématique du droit au logement et sa mise en œuvre, via la Loi Besson.

Comment a-t-on pu réussir ce rassemblement ?

D’une part, la Fonda Rhône-Alpes n’est pas opérateur du logement, n’a pas d’agrément Loi Besson, ne gère pas de CHRS, ne fait pas d’accompagnement social au logement… Elle n’intervient pas directement sur ce champ-là. D’autre part, n’étant pas financée sur les dispositifs logement, la Fonda Rhône-Alpes n’entre pas en concurrence avec les associations. Il peut y avoir parfois quelques « querelles de chapelle » et le fait de n’appartenir à aucune d’entre elles a permis d’initier ce dialogue. Enfin, la Fonda Rhône-Alpes avait des compétences en animation de réseaux et des connaissances dans le domaine du droit au logement.

Cela fait donc une dizaine d’années que, tous les premiers jeudis du mois, ce Collectif se réunit. Si cela continue encore aujourd’hui, c’est que les associations y trouvent leur intérêt. En règle générale, 30 à 40 associations participent à ses réunions depuis dix ans. Il s’est donné cinq missions :

- le partage d’informations ;
- l’identification des besoins. Les associations sont acteurs de terrain. Nous menons des enquêtes et l’Observatoire national de la pauvreté de la lutte contre l’exclusion nous auditionne… Nous apportons, modestement, mais collectivement un « savoir associatif » qui n’a de scientifique que sa connaissance du terrain ;
- l’interpellation des pouvoirs publics. A partir du moment où nous décelons des besoins urgents, une interpellation des pouvoirs publics devient nécessaire ;
- l’évaluation et la contribution aux politiques locales de l’habitat. Nous sommes désormais des acteurs de ces politiques. Par exemple, en 2000, l’évaluation du PDALPD a été réalisée pour partie par les associations en proposant des actions, en faisant des « allers-retours » avec les services de l’Etat et les collectivités locales, de manière à ce que notre parole soit prise en compte ;
- la représentation de la vie associative au sein des différentes instances de concertation. C’est parce que nous partageons les informations, que nous identifions des besoins, que nous participons à l’élaboration des politiques locales de l’habitat et que nous interpellons les pouvoirs publics, que nous pouvons avoir une certaine légitimité à représenter le secteur associatif.

Pour l’anecdote, notre première représentation dans le Rhône a été au sein du Plan départemental d’actions. Cela a été décidé dans les couloirs. Au moment de la signature du premier Plan, le Préfet a pensé que ce serait utile que des associations le signent. Comme Anne Lichtenberger était justement à la Préfecture ce jour-là pour parler de ce Plan, le Préfet lui a proposé de le signer. Elle a juste eu le temps d’appeler quelques associations pour savoir si nous étions suffisamment légitimes. Cela s’était fait un peu à la va vite, même si nous avions quand même contribué à sa conception. A l’époque, les pouvoirs publics découvraient le rôle des associations et les sollicitaient pour des signatures. Depuis, c’est plutôt l’inflation. Aujourd’hui, nous avons plus de dix-sept représentations. Ce qui pose la question de la démultiplication des instances.

Quelles règles de fonctionnement ?

Le Collectif, au départ, s’est fixé des règles très informelles de représentation. Ce sont des règles qui découlent du bon sens. Mais nous avons été obligés de les écrire de manière à expliciter la fonction du mandat de représentant des associations dans les différentes instances politiques ( comme le Conseil Départemental de l’Habitat ) ou plus opérationnelles ( comme les groupes de travail de la Conférence d’Agglomération de Lyon ). Ces règles sont au nombre de trois :

- lorsqu’un représentant siège dans une instance, il le fait au nom du Collectif et pas uniquement au nom de son association. Il a toute liberté à parler en son nom, simplement, il doit être avant tout le représentant du Collectif d’associations ;
- le mandat implique un travail collectif de préparation et un travail de restitution. Cela ne sert à rien de venir dans des instances de concertation si c’est juste pour écouter. Ce que nous souhaitons, c’est pouvoir participer. Nous avons la chance d’avoir une trentaine d’associations qui sont porteuses de savoir, donc mieux vaut les écouter et construire une parole collective, notre légitimité n’en sera que plus importante. L’idée est de ne pas être neutre dans nos représentations et d’apporter une contribution, pas seulement des revendications ;
- celui qui représente les associations doit avoir un minimum de connaissances ou de compétences sur le domaine sur lequel il intervient, même si la question doit être abordée collectivement au préalable.
Une fois ces règles dites ou écrites, il faut aussi les faire vivre. Elles sont aussi la base de l’animation du réseau.

Un questionnement

Aujourd’hui, nous nous posons quatre questions sur ces représentations.

1 - Avec la Loi Besson et les moyens financiers qu’elle apporte, les associations ont pu salarier un certain nombre de personnes et se professionnaliser. Mais, aujourd’hui, dans le Collectif logement, les professionnels sont plus nombreux que les administrateurs de ces associations. Cela se retrouve aussi dans les représentations. Il y a une perte du sens politique des associations ce qui a des incidences dans nos représentations. C’est d’autant plus inquiétant qu’en face, c’est la même chose. Nos interlocuteurs institutionnels sont moins souvent des élus que des techniciens. Cette question nous interroge beaucoup, nous n’avons pas encore trouvé de solution.

2 - Le nombre d’instances pour lesquelles nous sommes sollicités devient de plus en plus important. Nous n’avons pas pu, par exemple, siéger dans les conseils d’administration des offices HLM, tout simplement parce que nous n’en avions pas les moyens humains. Dès qu’il y a un nouveau territoire, il y a aussi une instance nouvelle de concertation. Cet empilement ne facilite pas la représentation associative dans ces territoires. Il est facile de siéger mais pour réellement contribuer et élaborer des projets, c’est une dépense de temps très importante.

3 - « Qui paie décide » reste le maître mot. Ce sont les pouvoirs publics qui nomment les associations dans les instances de concertation. Que ce soit dans un couloir ou par des arrêtés préfectoraux, les décisions se prennent par les financeurs. Nous restons tributaires de ces décisions.

4 - Le problème des cloisonnements associatifs reste important lorsqu’on anime un réseau. Il est toujours très compliqué de rappeler aux associations qu’il y a une dimension d’intérêt général dans notre travail sur la thématique du logement. Souvent les associations viennent en réunion de réseau seulement pour avoir des informations car elles ne se concentrent que sur leur activité.

Débat

Léon Dujardin, Secours Populaire Français et Réseau européen - ESAN.- La question de la multiplication des instances a été posée. C’est un problème fondamental. Or, les politiques font souvent le choix de décider sans consulter les personnes concernées. Il ne faut pas qu’ils s’étonnent que cela ne leur convienne pas forcément. S’ils veulent faire s’exprimer les personnes concernées, cela coûte quelque chose. Il faut mettre à disposition des moyens financiers pour que les associations puissent exercer leurs mandats correctement. C’est la même chose dans les entreprises. Soit on met des policiers ou équivalents pour faire exécuter les tâches soit on met en mouvement les personnes pour qu’elles se sentent totalement co-responsables, donnant leur avis et en ayant le temps de s’exprimer. C’est aussi une question d’efficacité.

Nicolas Bérut.- En ce qui concerne les politiques locales du logement dans le Rhône, nous ne sommes pas simplement consultés. Nous contribuons à élaborer les politiques locales de l’habitat. Mais nous nous sommes posé la question de savoir si nous n’apportions pas trop d’outils techniques dans ces instances car les politiques sont de plus en plus absents. La représentation a un coût, cela prend du temps mais si elle a trop de moyens et ne se base plus sur la militance, il y a aussi un risque de dérive. Certes, c’est intéressant, cela permet de faire, mais il ne faut pas que la dimension politique des associations y perde son sens.

Jacqueline Mengin.- Cette question mérite en effet qu’on y réfléchisse et qu’on trouve des solutions. Les compétences professionnelles sont absolument nécessaires. Mais le risque est que tout un pan de la vie associative actuelle devienne de moins en moins associatif parce que les compétences techniques prennent le pas sur le reste. C’est un peu à l’image de notre société d’aujourd’hui. Les politiques aussi ont ce problème. C’est l’une des choses contre laquelle nous devons lutter. La vie associative et sa représentation ne doivent pas être uniquement tenues par des techniciens compétents. Sinon, les associations n’auront plus de raison d’être. Ces techniciens sont aussi bien dans les municipalités, dans les syndicats ou ailleurs. S’il y a une originalité de la vie associative, c’est son point de vue politique sur les choses et qui doit être porté par des politiques, c’est-à-dire par des gens qui ont des mandats de leur association, une responsabilité associative.

C’est un grand débat : les bénévoles doivent-ils être indemnisés ? Comment peut-on faire pour que des gens puissent s’investir bénévolement dans des représentations sans qu’ils soient fonctionnaires, avec un emploi du temps qui n’est pas rigide, ou bien retraités ? Si on ne veut pas que la direction des associations soit confisquée par les salariés, il faut s’interroger sur comment faire évoluer ce statut de bénévole. Si on veut, en plus, qu’il n’y ait pas de cumul des mandats, on voit tout de suite les problèmes auxquels nous sommes confrontés.

Mais il faut s’interroger aussi sur l’opportunité de « représenter » partout où on nous le demande. Avec qui ? Pour quoi faire ? Cela renforcerait notre crédibilité. Ce n’est pas la peine d’avoir quelqu’un qui siège et qui ne fait rien. Si on représente c’est pour avoir une efficacité quelconque et donc être légitimé par là même.

Sur tous ces points, il va falloir faire des propositions précises et réaffirmer que la vocation des associations dans la représentation est d’abord d’avoir un point de vue politique, étayé bien sûr par une compétence technique.

Michel Adam, délégué régional Fonda Poitou-Charentes.- Le représentant, dans les mandats qu’il exerce, doit aider à « se projeter ». Cette phrase peut être comprise de deux façons. Le représentant aide ses propres mandants à se projeter à partir de ce qu’il leur rapporte de la représentation. Il peut aussi face à ses interlocuteurs ouvrir le jeu de la négociation. S’il n’y a pas de perspective de projection à minima, il ne faut pas, dans ce cas, s’inscrire dans une représentation. Cette question est à approfondir : quelles sont les retombées qualitatives autant que quantitatives d’une représentation pour chacun de ses partenaires ?

Marie-Jo Renaut-Drouin, administratrice à la FNARS.- Les deux intervenants de ce matin ont ouvert une analyse sur le fonctionnement de nos associations. Ne faut-il pas plus souvent permettre aux administrateurs d’être en situation de représentation ? Que fait-on pour que la démarche associative soit participative ? Nous aurons sans doute un travail à faire pour arriver à faire admettre à nos financeurs qu’il faut qu’il y ait une ligne budgétaire concernant la vie associative pour éviter le primat du salariat.
A la FNARS, nous sommes en train de pousser le thème de la participation plus loin en posant la question de la participation des usagers, des bénéficiaires de nos établissements à la vie de l’association. Là-dessus, ainsi que sur le problème des administrateurs sommeillants, nous avons un travail à faire. Que fait-on pour que ces personnes soient participatives ? C’est aussi une dimension de la réinsertion. Si nous n’arrivons pas à obtenir des budgets pour le fonctionnement des conseils d’administration, la démocratie est en danger. La participation citoyenne, la représentation de la société civile est un contrepouvoir au même titre que les forces politiques et syndicales.

Bernard Faure, Fonda Rhône-Alpes.- Si on veut que les mandats soient exercés de façon claire, il faut tenir compte de certains éléments. Un réseau inter-associatif, il faut l’animer, il faut le faire vivre. Il faut savoir partager des convictions politiques, mais aussi des savoirs. Les enjeux des terrains sur lesquels opère la représentation doivent être connus et pris en compte dans les représentations. Pour cela, nous avons mis en place des observatoires associatifs du logement dans les départements. Il est en effet essentiel que la personne qui va représenter les associations ait des outils à sa disposition.

Croiser dynamiques interassociatives et dynamique territoriale

Maurice Parodi, Président du Collège Coopératif PACA, Délégué régional Fonda PACA

C’est dans le cadre d’une recherche-action initiée par la DIES et le Secrétariat d’Etat à l’Economie solidaire que j’ai été amené à suivre, au nom d’une équipe de recherche de la Région PACA, l’expérience du Collectif « Bouge l’insertion » sur le Bassin d’emploi d’Avignon.

Dans un premier temps, je rappellerai le contexte juridique et institutionnel de la participation des associations. Puis je présenterai le Collectif et je m’interrogerai, en troisième lieu, sur les hypothèses que posent le texte « Les conditions d’influence de la représentation associative » de la Fonda, en essayant de les vérifier à travers le cas du Collectif d’Avignon.

Le contexte juridique et institutionnel

Le cadre institutionnel de cette expérience est constitué par les lois Voynet et Chevènement, avec leurs conseils de développement de pays et d’agglomération, et par la loi sur la démocratie de proximité avec ses conseils de quartier. Mais avant ces lois, il existait un cadre législatif ou réglementaire plus ancien, sectorisé, qui prévoyait déjà la participation des associations. Je fais référence aux politiques de l’emploi, du logement, de l’éducation, de la formation, de l’insertion, de la politique de la ville, de développement local, etc., ces politiques débouchant elles-mêmes souvent sur des dispositifs qu’on peut qualifier de territorialisés.

Divers types de dispositifs territorialisés ont donc été créés. Ce sont, par exemple, des comités ou des conseils départementaux, ou locaux, du type C.B.E. ( Comité de Bassin d’Emplois ), des CLIE (Commissions Locales d’Insertion par l’Economie ou d’insertion par l’emploi ), les CDIAE ( Conseils Départementaux d’Insertion d’Activité Economique ). De grosses machines de concertation, où sont invitées les structures associatives qui ont le plus de visibilité et de légitimité institutionnelle, se sont mises en place, souvent sous l’autorité des préfets, des sous-préfets ( notamment les « sous-préfets à la ville » ).

Les associations concernées par ces instances sont plutôt du type maître d’œuvre, professionnalisées. Il s’agit d’une participation qu’on pourrait qualifier d’opérationnelle. L’administration va chercher non plus des exécutants, mais des co-opérateurs, des co-constructeurs d’une offre.

Ces associations professionnalisées sont plus ou moins instrumentalisées par des réglementations diverses. Il y a des régies de quartier, des entreprises d’insertion, des associations intermédiaires, des chantiers d’intérêt général, des plates-formes de services personnels à domicile, des centres d’hébergement, etc. Ces structures d’insertion par l’activité économique, ou SIAE, peuvent appartenir à des fédérations ou se regrouper dans des réseaux, comme la FNARS, le COORACE, l’UNAPEI ou les Jardins de Cocagne, la Fédération des Centres Sociaux, etc., mais elles vont tenter de se retrouver sur un même territoire et autour des familles de métiers de l’insertion par l’économie. Ce sont vingt cinq structures de ce type qui se retrouvent dans le Collectif « Bouge l’insertion ».

Le fonctionnement du Collectif « Bouge l’insertion »

Ce sont principalement, voire exclusivement, les directeurs, salariés, mais souvent eux-mêmes fondateurs de l’association qui représentent leur structure dans le Collectif et qui vont donc être mandatés pour la représenter ensuite dans des instances territoriales et les dynamiques du développement local. La fonction principale du Collectif est bien de créer les meilleures conditions de fertilisation croisée entre les initiatives associatives solidaires.

Le Collectif a ainsi produit collectivement un diagnostic de l’état de l’insertion par l’activité économique dans le bassin d’emploi d’Avignon ; il analyse les difficultés rencontrées par les SIAE dans leurs initiatives, mais aussi les besoins et les opportunités qui se présentent sur le territoire. A partir du diagnostic, des préconisations ont été formulées en direction des administrations, car le Collectif a aussi pour fonction d’interpeller les pouvoirs publics. Cette démarche a fait l’objet d’une production écrite dont la diffusion a été faite par presse, par des conférences et des séminaires dans une volonté d’essaimage et d’échange2 . Aujourd’hui, un intercollectifs de SIAE se réunit périodiquement autour de thématiques de travail, il regroupe quatre collectifs des départements de PACA et un Collectif de Blois ( jonction opérée par l’intermédiaire des Jardins de Cocagne ).

Le territoire peut être vu comme « une combinaison de la ruse des hommes et de la force des choses ». Sous cet angle de vue, cette expérience montre qu’il existe des voies et des moyens pour desserrer les contraintes imposées notamment par les institutions. L’exemple de la co-production d’une grille d’évaluation par la DDTEFP et le Collectif est frappant. En effet, les membres du Collectif, dans un premier temps, ont produit une « contre-grille », en réponse à celle proposée par la DDTEFP. Celle-ci a accepté de s’inspirer de la « contre-grille » pour modifier la sienne. Aujourd’hui, ils en sont au stade de compléter conjointement cette nouvelle grille en l’enrichissant par des critères et des indicateurs d’utilité sociale.

Ce Collectif « Bouge l’insertion » souhaite ainsi obtenir une reconnaissance dans toutes les instances de concertation qui s’empilent sur les territoires, qu’il s’agisse des territoires définis par les lois récentes ou bien ces territoires très directement liés aux politiques publiques déjà évoqués. En fait, les membres du Collectif exercent deux types de mandats, directs et indirects. Le PLIE ( Plan Local d’Insertion par l’Emploi ) a ainsi accepté une représentation du collectif, es-qualité. Il est donc maintenant officiellement membre du comité de pilotage. Mais les membres du Colletif exercent aussi des mandats indirects par « infiltration » dans des organes tellement bouclés et ficelés par l’administration qu’il n’est plus possible de faire rentrer de nouvelles associations. C’est, par exemple, le cas du CDIAE où le Collectif est représenté par certains de ses membres, eux-mêmes adhérents de la FNARS, du COORACE et autres grandes fédérations qui ont été désignés d’entrée de jeu dans ces conseils par le Préfet.

Les conditions de la représentation associative

Le Collectif « Bouge l’insertion » et l’exercice des représentations dans lesquelles il est engagé vérifient assez bien les hypothèses que la Fonda a posées dans le texte « Les conditions d’influence de la représentation associative ».

Rappelons ces conditions :

1 - « C’est la pertinence de leur action, leur capacité d’adaptation à la diversité et à la complexité des situations et leur aptitude à innover sur des questions majeures ( en particulier l’urgente nécessité de renouer le lien social en maillant les territoires ) qui fondent la légitimité des associations ». Renforcer la légitimité de la représentation associative, c’est mettre en avant les caractéristiques dans la représentation.

2 - « Envisagée sous cette forme, la représentation devient une démarche qui insère le moment de la négociation dans tout un processus de dialogue inter-associatif. Cela ne peut se créer sans une volonté d’efficacité et de rassemblement et des compétences pour le faire ». Organiser ce dialogue inter-associatif est une phase préalable permettant la réappropriation de la représentation par ceux et celles qu’elle concerne.

3 - « La fonction consulaire, de négociation et de décision du mandataire dans le cadre de la représentation s’articule à une deuxième fonction qui est la fonction de passeur : de passeur de la parole collective, mais aussi passeur des innovations d’actions associatives ». C’est le faire valoir, qui met en scène, les innovations d’actions associatives connues ou non connues. Si elles ne sont pas connues c’est encore plus difficile.

4 - « La représentation ici ne se dissocie pas de l’implication sur le terrain des actions associatives, le fait d’exercer un mandat n’est pas une vocation, ou une spécialisation, mais une continuité pour faire reconnaître ce que le monde associatif a produit ».

Quelle validation des hypothèses par la démarche de « Bouge l’insertion » ?

Les conditions préalables de la reconnaissance par les pouvoirs publics et les autres partenaires ont été réunies grâce à une capacité de mobilisation des acteurs des associations et entreprises d’insertion autour d’un objectif commun.

Le Collectif a démontré une capacité d’organisation, de travail collectif dans la durée, qui a permis d’élaborer un diagnostic de ce secteur d’activités, d’analyser les difficultés des structures et de formuler des préconisations pour l’interpellation des pouvoirs publics.

Il a prouvé une capacité d’expression collective et de communication par la production du document déjà évoqué et sa large diffusion. La création de l’intercollectif prolonge et étend aujourd’hui cette fonction de diffusion et d’essaimage.

Enfin, les premières phases de constitution du Collectif se sont traduites par un renforcement indiscutable des compétences individuelles des membres et des compétences collectives du groupement.

Il met en œuvre un certain nombre de bonnes pratiques de représentation. Il y a une vraie préparation de la parole collective qui va être portée dans les instances qui sont interpellées, notamment les instances institutionnelles. Des réunions précèdent chacune des séances où le Collectif est invité et au cours de laquelle il va, peut-être, être interpellé. Le Collectif a réussi à organiser une division, une répartition et une rotation de la fonction de représentation. La durée du mandat est limitée.

Les représentants sont choisis en fonction de leurs compétences et de leurs disponibilités à chaque représentation. Des pratiques de restitution, c’est-à-dire de comptes rendus par écrit et par oral, sont définies. Des réunions sont programmées à cet effet.

Le Collectif élabore collectivement une stratégie d’interpellation des institutionnels et de participation aux instances institutionnelles de concertation. Telles sont les règles de l’exercice du mandat qui servent l’efficacité de leurs représentations et renforcent leur légitimité.

Les enjeux de la participation ne sont pas du tout les mêmes suivant qu’il s’agit d’associations citoyennes et militantes ou d’associations gestionnaires. La différenciation des enjeux entraîne une différenciation de la nature des représentations exercées. Pour les associations plus militantes, c’est la fonction passeur de parole collective qui va être plus déterminante dans la nature de leurs représentations. Cela va exiger des compétences particulières. Pour les associations gestionnaires, c’est la qualité professionnelle du représentant qui est la plus importante. Mais les deux peuvent se conjuguer. La distinction entre associations militantes et associations professionnelles n’est pas si évidente. En effet, ce n’est pas n’importe quel type de salarié qui représente l’association. Ce sont des gens qui ont porté les projets depuis le début et dont le statut à évolué, mais qui sont restés des militants. S’ils ne l’étaient plus, ils ne feraient pas ce travail d’investissement considérable au sein du Collectif qui relève bien du bénévolat.

Le risque de noyade des associations de terrain dans les nouvelles instances de concertation est très important, de par leur multiplication et aussi de par leur taille. Les représentations associatives sont souvent face à la responsabilité de revitaliser des instances qui virent rapidement à la concertation décorative.

Les associations doivent donc discerner quelles sont les structures de concertation dans lesquelles il est important pour elles de participer activement. Cependant, des participations plus figuratives peuvent se révéler utiles, ne serait ce que pour obtenir des informations ou pour nouer des relations avec d’éventuels partenaires. C’est ici que la multi-appartenance à des réseaux est particulièrement intéressante car elle facilite la division du travail de représentation et la mutualisation des informations recueillies dans les instances de concertation.

Débat

Maurice Lefeuvre, Fonda Grand Ouest. - L’opportunité, les modalités des représentations sont à évaluer au préalable par les associations. Mais est-il intéressant de s’inscrire dans des démarches interassociatives si l’association même ne donne pas toutes les garanties de fonctionnement démocratique ? Attention à la noyade, attention aux dérives.

Michel Adam, Fonda Poitou-Charentes.- La présentation de ces deux types différents de Collectifs comporte le risque de croire que l’on peut séparer deux types de légitimité. Dans un cas c’est une légitimité de convictions, de valeurs, de projets et, dans l’autre cas, c’est une légitimité de compétences. Le piège serait de croire qu’une seule de ces légitimités est suffisante. Nous avons besoin de compétences, mais au service de nos convictions, une légitimité plurielle.
Je suis fondateur de l’Union régionale IRIS en Poitou-Charentes des structures d’insertion par l’économique. Nous avons décidé de rassembler toutes les « chapelles », COORACE, CNEL, plutôt que d’être en concurrence comme cela peut se passer ailleurs.
Nous avions M. Jean-Pierre Raffarin en face de nous, pour signer un contrat de plan. Nous avons donc mis en place un comité de pilotage de ce contrat de plan et des moyens associés. Nous avons pu engager un délégué régional salarié. Comme il était très compétent, nous avons trop laissé passer les réunions de ce Comité de pilotage la première année. Résultat, il prenait des orientations qui ne nous plaisaient pas complètement et nous allions vers l’instrumentalisation, vers le dispositif en oubliant la dimension de mouvement.
Nous avons réagi et décidé de trouver les moyens de représenter de façon vivante la pluralité que nous revendiquions entre la compétence et la technique et d’associer systématiquement directeur et président dans les représentations.

Philippe Durand, Le Petit Ney.- Il y a deux types de représentation pour les associations. Nous sommes une association de quartier de la Porte Montmartre et nous sommes énormément sollicités pour participer à d’autres associations, au sein de conseils d’administration. C’est la représentation individuelle. Il y a aussi la participation à des collectifs d’associations. Pour les représentations individuelles, nous évaluons l’opportunité de participer en fonction de notre intérêt pour la représentation, de nos compétences et du temps à disposition.
Nous faisons aussi partie d’un Collectif associatif dans le cadre de la politique de la ville sur le quartier de la Porte Montmartre. Ce Collectif comprend trois types d’associations : des associations de bénévoles, des associations professionnelles et des amicales de locataires. Ce Collectif a un fonctionnement souple. Nous pouvons choisir la thématique qui nous intéresse. Certains de nos délégués sont moins performants, savent moins bien parler aux politiques, savent moins bien parler à des techniciens. Mais le fait que chacun participe aux représentations permet une auto-formation de nos membres. Après chaque réunion, un compte rendu est fait pour évaluer la stratégie employée.
Ce qui est très important, c’est de ne pas s’étouffer et de ne pas se disperser dans les différentes représentations en se laissant la possibilité de s’en retirer rapidement.

Léon Dujardin, ESAN.- Quand nous avons créé la Fonda, nous n’avons pas dit aux personnes intéressées de venir avec la délégation de pouvoir de leurs associations, mais avec les sensibilités de l’association, la manière dont l’association les avaient construites. Ce sont des représentants mais pas des délégués officiels. Ce n’est pas la même chose que d’apporter une parole préalablement préparée par un Collectif. Ce sont deux choses différentes.
Il faut que les pouvoirs publics sachent vraiment ce qu’ils veulent. Veulent-ils des personnes venant d’elles-mêmes, des personnes qualifiées ou veulent-ils des personnes qui parlent après avoir pris tout le temps nécessaire de la consultation réelle ? Tout le monde a intérêt à ce que ce soit vraiment clarifié.

Georges Vetrino, Roue libre 80.- J’ai pratiqué la représentation en binôme directeur-président pendant dix ans au sein d’une régie de quartier. Parfois on ne sait plus qui est le Directeur et qui est le Président.
Le secteur de l’insertion par l’économique a d’abord été porté par des militants qui sont petit à petit devenus des directeurs de différentes structures, entreprises d’insertion, associations intermédiaires, régies de quartier, structures de réinsertion et d’hébergement, etc. Ce sont des militants qui sont devenus professionnels. De la même façon, les interlocuteurs institutionnels sont souvent des techniciens et pas des élus. Nous avons quelques difficultés de représentation dues à un manque de disponibilité des bénévoles élus et même des salariés de l’association. Un statut d’élu social permettrait de faciliter les choses et d’exercer des représentations de meilleure qualité.

Marie-Ange Favre.- Je ne crois pas qu’il ait un modèle de représentation unique. Il faut justement faire reconnaître la pluralité de la représentation. De nouvelles formes sont à inventer.
Au sein de la Fonda, personne ne représente son association. A partir de là, il y a un travail de construction de ce que l’on représente, pourquoi on est là. C’est donc bien autour de l’agir que va se fonder cette représentation.
Pour les recherches-actions que mène la Fonda PACA, nous utilisons la démarche participative avec les associations avec lesquelles nous travaillons. Mais nous ne le faisons pas seulement au niveau de discours incantatoires. Ainsi, notre démarche n’est pas de faire des propositions aux associations sur comment s’organiser pour représenter mais de leur proposer de travailler ensemble là-dessus. Le préalable de cette démarche est de se demander qui est expert sur une question, si ce n’est les personnes qui sont directement concernées. Cependant, il sera toujours difficile de faire accepter par les pouvoirs publics ces représentations atypiques, cette pluralité de la représentation. Il faut continuer à travailler pour faire émerger de nouvelles formes de la représentation associative.

Jean-Pierre Gilles, FNARS.- Le terme de militance renvoie quand même à un projet de société. On ne peut pas militer sur n’importe quoi. Il y a bien un projet de société qui est quelque part, et en particulier dans le projet associatif lui-même.
La disproportion, qui existe dans les entreprises associatives entre l’appareil gestionnaire et la structure militante, pose problème. Le déficit du recrutement d’associés ou d’adhérents vient d’un déficit de communication sur le projet associatif - encore faut-il que celui-ci soit clair et existe - et d’une non-reconnaissance, d’une non-adhésion in fine de la société civile à ce projet.
Tant que nous ne nous interrogerons pas sur ce point particulier propre à l’associatif, surtout lorsque cet associatif est gestionnaire d’établissement et de services, nous ne pourrons pas répondre à la question de la représentation.

Jean-Pierre Worms, secrétaire général de la Fonda.- Depuis la création du droit associatif, les associations se sont heurtées à une définition de la représentation comme une délégation d’une citoyenneté éclatée entre individus séparés, les représentants de ces individus séparés ayant le monopole de la construction de l’intérêt général. D’une certaine façon, le représentant se substituait au collectif et il n’y avait pas de place pour les collectifs intermédiaires, les corps intermédiaires. Toute la fin du XIXème siècle a été une bataille pour faire émerger le droit des citoyens à s’organiser en groupes particuliers, partis, syndicats, coopératives, mutuelles ou associations. Les associations sont un principe d’émergence des citoyens dans l’espace public qui, au départ, se définissait contre la représentation délégation telle qu’elle avait été initialement prévue.
Quand on parle de représentation associative, on se trouve au cœur d’une contradiction. Le fait associatif relève t-il de la logique de la représentation ? Quelle conception nouvelle de la représentation, faut-il construire aujourd’hui dès lors que des associations sont amenées à exercer des mandats ?
Le travail de la Fonda sur la représentation associative est loin de s’achever aujourd’hui, c’est une étape dans une réflexion qui, nécessairement, devra se poursuivre.

Pour une légitimité renforcée de la fonction de représentation

Henri Faure, administrateur de la Fonda Rhône-Alpes

Jacqueline Mengin m’a demandé d’intervenir pour évoquer les conclusions d’un séminaire que la Fonda Rhône-Alpes a tenu en septembre 2001 et qui était, à la fois, un peu à l’amont et un peu à côté de nos préoccupations d’aujourd’hui. Je vais essayer de lier sommairement ce qui a été dit dans la journée à ce qu’avait été notre réflexion à Lyon.

Les travaux de la Fonda Rhône-Alpes sur la représentation associative s’étaient presque exclusivement centrés sur la question de la participation des réseaux ou des collectifs à la vie publique. Ce travail sur la représentation est nécessaire pour rendre possible la participation au débat public de tous ceux qui, actuellement, en sont exclus car pas représentés. Cet objectif est le nôtre depuis le Séminaire de la Fonda Rhône-Alpes à Lyon en septembre 2001.

Il y a toute une série de niveaux intermédiaires pour passer des citoyens aux pouvoirs institués, ou aux décideurs, ou à ceux qui sont là pour les écouter en principe. Ces niveaux intermédiaires peuvent être plus ou moins formalisés, plus ou moins institués. Ce sont des associations, des collectifs, des réseaux très informels. Mais, la question de la représentation associative est la même quel que soit le niveau où on se trouve. Autrement dit, que ce soit le président et le directeur d’une association se rendant à une réunion pour représenter les adhérents, les salariés ou l’ensemble de son association, les représentants issus des différents niveaux hiérarchiques d’une association fédérée ou des réseaux et des collectifs, c’est la même situation, la même mission de représentation.

Des éléments décrits dans le texte « Les conditions de la représentation associative » reprenant les travaux du Comité de coordination de l’action régionale se sont vérifiés aujourd’hui. Ce qui fait la légitimité de la représentation, c’est la pertinence des actions des associations, leur capacité d’adaptation à la diversité, à la complexité des situations. C’est simple par rapport à un élu qui peut se targuer d’un certain nombre de voix ou à un chef dans une structure hiérarchique qui a simplement à dire qu’il est le chef pour être légitime ! Le représentant associatif n’a pas un statut donné qui lui permet de dire : « je suis le représentant de ». Donc il faut qu’il acquiert ce statut.

A priori, si on s’engage dans une démarche de représentation, c’est parce qu’on a une idée, une vision d’un problème ou un projet de société et qu’on souhaite que ceux qui l’ont avec nous soient entendus. C’est un postulat.

Ces différents éléments de départ, utiles à repréciser, m’ont permis de classer les enjeux et les conditions de la représentation associative évoqués selon trois catégories. Il y a des enjeux politiques, des conditions fonctionnelles liées à l’usage et, enfin, des conditions spécifiques. Ce sont des objectifs à atteindre pour la représentation associative.

I - Les enjeux politiques de la représentation

1 - Faire entrer sur la scène de l’espace public ceux qui n’y sont pas

Il y a toute une série d’initiatives locales qui sont oubliées ou qui n’aboutissent pas parce qu’elles ne trouvent pas de porteur de leurs paroles dans l’espace public. Or, l’espace public est un espace commun, c’est un espace qui est construit par tous et où chaque citoyen a à la fois le droit et le devoir de s’exprimer, de nommer ses problèmes, d’analyser les situations qu’il vit et de faire en sorte qu’elles soient entendues. Donc, il y a là un impératif politique pour nous tous, faire en sorte que cette parole arrive au niveau de ceux qui ont à l’écouter. Les associations ont là un rôle important à jouer. Mais la multiplication des niveaux d’interventions et leur diversité, en même temps que leur spécialisation sont des difficultés supplémentaires pour se situer dans un débat, soit parce qu’il devient uniquement technique, soit parce que il faut passer tellement de niveaux qu’il est difficile de se faire entendre.

2 - Faire face à la crise de la représentation

La confiance s’est dégradée par rapport aux représentants de toutes sortes, pour différentes raisons. Certains représentants ont perdu de vue leurs représentés, d’autres ont transformé leur mission de représentation en clientélisme. De plus il y a, c’est un fait de société, une contradiction entre une demande d’autorité pour les autres et une réclamation d’autonomie pour soi, qui laisse de côté la solidarité collective.

Il peut y avoir confusion entre consultation et représentation. Si on parle de consultation, on se place plutôt dans une perspective d’informer ou de faire consommer à un certain nombre de citoyens des projets pré-établis et de leur faire accepter ces projets. Alors que la représentation est un cadre citoyen où ce sont les citoyens qui ont à faire entendre, à faire percevoir les projets qu’ils ont élaborés.

Cette même confusion citoyens/consommateurs résulte aussi du fait que le citoyen n’est pas un spécialiste. S’il se trouve devant des instances qui sont toutes spécialisées, il va être écarté au profit d’experts qui parleront à sa place.

Ces multiplications de niveaux, d’instances et la confusion citoyens/consommateurs renforcent la difficulté de représenter pour les associations. De plus, les associations grandissent, se développent, se technicisent, ont des salariés qui sont des spécialistes et qui, quelquefois, prennent la place ou occupent la place vide des administrateurs qui ne jouent pas leur rôle politique.

3 - Avoir conscience des devoirs liés à la représentation

La position intermédiaire des représentants impose des devoirs quelquefois contradictoires. Par exemple, pour tenir correctement une position intermédiaire, il y a une distance par rapport à ceux que l’on représente à respecter. On ne les représente pas tels qu’ils sont, on les représente après un travail d’élaboration d’un projet collectif, d’une action collective, d’une demande collective qu’on a pu formuler. C’est un devoir de distance, en même temps qu’une nécessité et un devoir de continuité de projet, de préoccupation et d’éthique.

Il a un devoir à la fois de résistance et de projection : il s’agit en même temps de résister à des pressions de toutes sortes qui peuvent se faire et de projeter des choses vers ceux auxquels on est parfois amené à résister. Enfin, il y a de la part du représentant et de la représentation associative un devoir de protection de ses représentés et en même temps de transparence avec ceux à qui il s’adresse, s’il veut être entendu et s’il veut faire passer la parole de ses représentés.

Une des difficultés de cette position intermédiaire et de cette mission, c’est le temps. On ne peut pas assurer cette mission à la va-vite. Il faut du temps pour élargir les champs de perception de ceux que l’on représente, mais aussi des interlocuteurs institutionnels. Il faut aussi du temps pour construire une parole collective.

Tout cela pose la question délicate de la reconnaissance de cette mission de représentation en terme de statut, en terme de financement. Si on continue d’aller vers des financements qui sont des contrats d’objectifs ou des appels d’offres, il sera difficile de faire percevoir, pour une association ou un collectif d’associations, qu’il y a des missions qui ne se réduisent pas à des objectifs opérationnels. La représentation associative a des coûts importants.

Si on veut sortir de l’individualisme, si on veut transmettre et construire un projet collectif, on ne peut pas le faire seul ou même à deux. Il faut que ce projet soit porté par un ensemble de partenaires, plusieurs associations éventuellement. L’instance de représentation prend bien le sens de corps intermédiaire.

La représentation est une position et une relation entre le représentant et ses représentés et ceux à qui il s’adresse. C’est une relation de pouvoir. Pour que ce pouvoir s’exerce, il faut qu’il soit légitime. Un des pouvoirs importants du représentant est le pouvoir de définition de la situation de ceux qu’il représente. On sait qu’une des ressources essentielles du pouvoir, c’est dire : le problème c’est cela, la réponse c’est cela. Or, le représentant associatif doit dire : le problème n’est pas cela, la réponse ce n’est pas cela. Il doit définir, avec ses mandants, la situation qu’il va porter, le projet qu’il va porter et qui sera souvent en contradiction avec les idées a priori des pouvoirs institués.

C’est dans ce sens que la représentation associative est un contre-pouvoir. Etre un simple relais d’information n’est pas vraiment représenter. Représenter est un pouvoir de définition de partage d’influences, un pouvoir de négociation et de médiation, un pouvoir de restitution de ce qui a été négocié.

Pour exercer ce pouvoir, des compétences sont nécessaires. Ce sont des compétences d’animation, de relation, de médiation, d’évaluation… Mais la représentation doit rester politique et non purement technique. C’est un corps intermédiaire de représentation qui doit être constitué et qui doit rester ouvert. Ce n’est pas facile. Il s’agit de rester ensemble, à parité.

Représenter un collectif, une association, un groupe d’associations, ce n’est pas forcément obtenir un consensus sur ce que voudrait l’ensemble. Il faut dans certains cas, passer par une majorité. La légitimité de la représentation associative n’est pas non plus issue uniquement de son efficience, il ne suffit pas d’avoir obtenu des résultats dans telle ou telle négociation pour dire qu’on est devenu légitime. C’est important, mais ce n’est pas suffisant. La légitimité de la représentation associative est essentiellement fondée sur l’action des associations et sur leur capacité à appréhender la diversité et la complexité des situations, ce qui va bien au-delà de la simple performance technique.

La légitimité doit être une légitimité de rassemblement, une légitimité de production des choix. Il y a une différence entre la représentation associative et la représentation diplomatique même s’il n’y a pas de mandat impératif. Le mandat va être élaboré collectivement et éventuellement revu par l’ensemble des acteurs concernés.

II – Les conditions fonctionnelles

1 - Faire reconnaître les associations

Il y a dans cette mission de représentation une nécessité de faire reconnaître les associations et leur rôle, de faire admettre la responsabilité et la représentativité des associations et de montrer comment les associations sont garantes de la démocratie locale. Les associations doivent mettre en évidence leur capacité à analyser les situations, à écouter la parole des citoyens, à l’organiser, à transmettre des projets, à participer à de nouvelles organisations du territoire.

Cela suppose une réflexion préalable, une préparation, une réflexion citoyenne et collective, une réflexion non technique et non spécialisée.

2 - Mettre en place une organisation fonctionnelle, une organisation pratique des instances de représentation

Tous les collectifs, tous les conseils mis en place, les comités supposent une organisation, souvent expérimentale, avec une méthodologie particulièrement rigoureuse. Pour cela, il faut se donner des règles, parler au nom du collectif, préparer, rendre compte, disposer de connaissances suffisantes, ne pas confondre revendications et contribution à élaboration d’un projet. Il faut s’organiser pour travailler sur documents, travailler en commissions de travail, en ne confondant pas élus et personnels administratifs, faire émerger ou libérer la parole, avoir dans son organisme de représentation des membres d’associations de base, aller sur le terrain auprès des acteurs locaux. Evaluer est un des éléments les plus importants pour lequel on n’a pas toujours la solution, les moyens et le temps suffisant. Mais comment mettre en avant la valeur d’une représentation associative, si l’on n’est pas en mesure d’apporter des éléments d’évaluation sur cette capacité à représenter ? Cette évaluation portera sur le processus même de la représentation. Ce sont des éléments importants à rappeler si l’on veut aller vers la co-construction de projets et le passage de ces projets dans l’espace public.

La représentation n’est jamais stabilisée. Le processus de légitimation, ou d’illégitimation d’une représentation doit toujours rester en observation. En effet, des contestations sur la représentation exercée peuvent se faire.

La dimension technique est un autre élément de cette légitimité. Si l’on n’est pas vraiment technicien du domaine sur lequel on intervient, cette intervention pourra être contestée. Cela a été le cas pour la Fonda Rhône-Alpes à propos d’une action sur la constitution de réseau d’associations de jardins collectifs. Parmi elles, il y avait des associations de jardiniers qui nous disaient : « qu’est-ce que vous faites là ? Vous n’êtes pas jardiniers ! »

Donc, pour mettre en valeur le rôle et la crédibilité des associations et de leur capacité à représenter, il faut mettre en place une organisation fonctionnelle et être extrêmement rigoureux.

III - Les conditions spécifiques

Des conditions spécifiques de représentation apparaissent autour d’une manifestation, d’événements plus ou moins dramatiques qui peuvent survenir sur un territoire, sur un ensemble d’associations, sur un thème ou un problème géré par ces associations. Ces dynamiques ont besoin d’une représentation plus légère mais qui aura les mêmes exigences que dans les autres situations, les autres dynamiques. Cette représentation peut s’avérer de plus en plus utile si elle permet une mobilisation extrêmement rapide du réseau associatif, d’un ensemble de réseaux de collectifs, de coordinations, ou d’associations percevant un problème particulièrement délicat et urgent.

Débat

Jean-Pierre Worms, secrétaire général de la Fonda.- Ces dernières réflexions ont mis en évidence toute une série de difficultés que les associations, dans leurs fonctions de représentation, ont à affronter. Certaines difficultés sont liées à la tâche associative en tant que telle. La représentation associative est toujours à conquérir car elle n’est pas protégée par un statut qui garantit sa pérennité. Certaines associations vont chercher à acquérir cette sécurité-là mais, du même coup, vont perdre la spécificité de la représentation associative qui est liée justement à cette conquête de la capacité d’ouvrir un espace pour une parole publique, une parole citoyenne.
Mais le contexte socio-économique politique dans lequel s’exerce la représentation associative est difficile. Effectivement, il y a une crise de la représentation qui est, de plus en plus, un espace dominé par les contraintes technico-financières. L’émergence d’une parole au nom de la citoyenneté est difficile. Ce sont des données de la situation d’aujourd’hui qui rendent particulièrement difficile l’exercice d’une responsabilité de représentation.

Christian Raucoule, délégué Fonda Aquitaine.- Une des difficultés majeures de la représentation associative est la dispersion des acteurs due au manque de temps et au fait que nombreux sont ceux qui ne donnent pas toujours la priorité à la représentation sur leur territoire. C’est le cas dans des conseils de développement où n’est pas mis en place un projet de territoire mobilisateur. L’autre grande difficulté de la représentation associative est la mémoire dans les instances de représentation. En effet, les représentations ne se font pas toujours dans la continuité. Cela a des conséquences négatives sur le développement des territoires.

Bernard Faure, président Fonda Rhône-Alpes.- Il y a une fonction de la représentation qui est à mettre en avant : la fonction de veille, de vigilance associative. La Fonda Rhône-Alpes a participé au réseau « Alerte » qui a organisé une veille associative sur le problème du logement et de l’exclusion. Cette organisation a permis aux associations d’être très réactives dans leur capacité d’interpellation des pouvoirs publics. La veille associative est d’autant plus utile actuellement que des dérapages sont possibles dans la démocratie locale.

Michel Adam, délégué Fonda Poitou-Charentes.- Toutes les associations n’ont pas un projet de société. Je fréquente beaucoup d’associations de sports, d’éducation, ou d’environnement. Elles partent d’un modèle sociétal partiel sur l’activité qu’elles mènent. On n’a pas tous un modèle, un projet de société global qui déterminerait l’action de notre association.
S’il doit y avoir légitimation de la représentation associative, il y a aussi une légitimité qui vient de l’intérieur. L’association se l’attribue elle-même à partir de sa vision des choses, de son projet, de son activité. Une des grandes difficultés de la représentation est donc de veiller à ce que la légitimité interne soit suffisamment forte pour ne pas avoir trop besoin de la légitimation externe. Attention de ne pas nous faire piéger par la reconnaissance des pouvoirs publics ! Le risque est d’être happé dans l’univers de l’autre, d’inverser le jeu et de devenir l’autre, l’interlocuteur public. J’ai connu des représentants associatifs qui finissaient par servir à l’association et à leurs mandataires le discours des pouvoirs publics qu’ils avaient rencontrés, comme s’ils voulaient nous le faire avaler !

Julien Adda, délégué général de la CPCA.- Je souscris totalement à la nouvelle culture du mandat associatif que vous défendez. Cette culture est de l’ordre de la prescription. Elle est ce qui devrait être. La confrontation avec la réalité des mandats associatifs sera difficile. Il y a parfois des dérives de la représentation associative comme le cumul des mandats, la trop grande proximité avec les pouvoirs publics. Toutefois, il ne faut pas opposer la légitimité des oligarchies associatives et celle des nouvelles figures de la représentation associative que sont les réseaux. Car il ne faut pas opposer la légitimité issue de la compétence tirée de l’expérience et celle issue de l’élection. Il ne faut pas opposer démocratie participative et démocratie représentative.

Léon Dujardin, ESAN.- La reconnaissance de la représentation des associations doit se faire de la part des pouvoirs publics, en interne mais aussi de la part des citoyens. C’est un long et difficile travail à mener. L’utilité de la représentation associative est aussi une question de fond à soulever pour que les acteurs associatifs prennent la mesure des enjeux de la représentation.

Henry Noguès, délégué Fonda Grand Ouest.- Les associations participent à des instances de représentation à des conditions précises : quand il y a un territoire ou une communauté de destins partagé, comme pour le Pays Bourian ; quand il y a des problèmes sectoriels ( logement, sanitaire, insertion… ) ou des problèmes plus transversaux, pour la CPCA par exemple ; quand il y a partage d’un projet commun.
Les associations sont invitées par les pouvoirs publics à participer à des instances de représentation pour de bonnes ou de mauvaises raisons. Les bonnes raisons sont, par exemple, d’améliorer la qualité des décisions publiques parce que les associations enrichissent le diagnostic, parce qu’elles repèrent mieux les ressources et les contraintes, parce qu’elles vont trouver des solutions, les expérimenter et qu’elles sont capables de faire avancer, parce qu’elles vont prendre en compte des groupes défavorisés, ce que vous appeliez des compétences expériencielles.
Il peut y avoir aussi des raisons très négatives. Cela peut être des raisons totalement stratégiques, pour réduire les tensions, pour favoriser l’acceptabilité de programmes qui de toutes façons sont déjà décidés, pour réduire les coûts, comme caution, comme alibi. Mais parfois, associations et pouvoirs publics souhaitent réellement renforcer la qualité démocratique du fonctionnement de la société.

Henri Faure.- Par définition, la légitimation vient à la fois des représentés et de ceux auprès desquels on porte la parole des représentés. Ce processus de légitimation joue aussi bien à l’extérieur qu’à l’intérieur du collectif représentant qu’à l’intérieur des groupes ou des réseaux d’associations représentés.
Sur la question du projet de société, nous n’avons sans doute pas tous des projets globaux de société. Nous avons sans doute des modèles, ou des morceaux de modèles, mais il n’empêche que derrière il y a quand même, sans doute, un système de représentation qui fait qu’on voit plutôt le monde social d’une façon ou d’une autre.
Il existe deux formes de représentations associatives qu’il est important de distinguer. Une représentation associative se fait sur invitation des pouvoirs publics, une autre se fait à l’initiative des acteurs associatifs.
Il faut faire reconnaître les conditions de la représentation à la fois par les citoyens et par les pouvoirs publics. La tâche est aussi rude d’un côté que de l’autre. Mais il ne faudrait pas confondre les conditions et les formes. On va avoir des formes très différentes de représentation mais il y a un certain nombre de conditions de fond qui demeurent même si elles ne sont sans doute pas tout à fait les mêmes suivant que l’on a à acquérir une légitimité ou parce qu’on est sollicité par les pouvoirs publics.

Pour une éthique de la représentation associative

Jean-Pierre Worms , Secrétaire général de la Fonda

La question éthique relative à la représentation associative peut être abordée sous deux angles :
- quelle est la légitimité d’ordre moral, la justification éthique de la représentation associative ?
- quelle pratique éthique y est associée ?

La justification éthique de la représentation

La question de la justification éthique de la représentation se pose de manière urgente actuellement compte tenu de la crise dramatique du lien civique et politique de ce pays.

Cette crise du lien civique et politique a deux dimensions. Tout d’abord, c’est une remise en cause de la représentation, telle qu’elle s’est construite sous la forme d’une délégation de pouvoir à des représentants censés avoir plus de légitimité à intervenir dans l’espace public que le simple citoyen parce qu’ils disposeraient de plus de compétences pour construire le bien commun, sous prétexte d’un accès privilégié aux « lumières » de la raison… et à l’appareil d’Etat. Cette idée d’une délégation de la citoyenneté à une « élite », fondement de la représentation, est profondément mise en cause, à la fois par la démonstration d’une relative incompétence de ces représentants prétendument plus compétents que les autres, et puis parfois aussi, de conditions d’exercice des mandats pas toujours aussi moralement correctes que l’on pourrait le souhaiter. Dans cet ancien modèle, le statut du représentant est beaucoup plus construit par l’offre politique que par la demande. C’est cette manière de légitimer un représentant par son accès à la fonction exécutive de l’Etat qui est désormais remise en cause et notamment c’est la puissance des grands corps administratifs de l’Etat dans les fonctions de représentation qui pose problème aujourd’hui. Parler au nom de, parler à la place de, les citoyens ne sont plus aussi prêts à accepter cette définition de la représentation, quelle que soit la position sociale des représentants.

Le deuxième élément de la crise de la représentation est la crise du sens. Dans le fonctionnement d’une démocratie représentative ainsi définie, le sens même de l’appartenance citoyenne, le sens du projet collectif qui fait que l’on se sent membre d’une communauté civique se perd.

Face à cette crise, sur les deux faiblesses de la représentation politique actuelle, la réponse associative semble parfaite. Elle s’inscrit dans une démarche bottom-up, à partir du citoyen et se construit donc par la demande. Elle se construit à travers un projet collectif et c’est cet engagement collectif qui est porteur de sens.

Cela étant, il est temps, et tous les débats d’aujourd’hui le démontrent, de sortir de cet angélisme associatif. Il y a pour les associations, comme pour le reste des instances de la représentation, un risque permanent de glissement vers des formes notabilisées de la représentation où le représentant est celui qui est reconnu comme représentant par les pouvoirs publics. Dans ce cas, on perd la construction bottom-up de la représentation. Ce phénomène de notabilisation parcourt le monde associatif mais aussi d’autres instances collectives, syndicales ou politiques. On voit aussi parfois s’opérer un glissement du projet associatif vers l’offre de services aux citoyens où les conditions technico-financières, et le poids des professionnels au sein des associations font qu’effectivement on transforme le citoyen en usager de l’association, en consommateur de ses services.

Les pratiques associées à l’éthique associative

Il y a donc un certain nombre de précautions à prendre du point de vue de l’éthique associative elle-même. Ce séminaire participe de ces précautions.

La première précaution à prendre est de fournir un énorme effort de lucidité sur les pratiques associatives pour analyser aussi bien les risques de dérive que les bonnes pratiques. Il s’agit, à partir de là, de faire un vrai travail, constamment remis sur l’ouvrage, de définition pour chaque association de sa raison d’être. Pourquoi est-on constitué en association ? Quelle est l’utilité sociale qui justifie notre engagement ? Pour cela, il est utile d’inscrire, d’expliciter, dans une forme de charte éthique les raisons d’être de l’association et de revisiter régulièrement cette charte éthique pour voir si les pratiques, telles qu’elles se développent, correspondent toujours aux principes fondateurs.

Il y a aussi la possibilité pour l’association de mettre en place des procédures d’évaluation et des démarches qualité.

Le risque permanent toutefois, à ce sujet, est de définir la qualité essentiellement sur des critères technico-financiers. Or, il y a une définition de la qualité dans le domaine associatif qui doit inscrire au même titre que les conditions d’efficacité dans les missions que l’on s’est données, le respect et l’incarnation des valeurs associatives fondatrices de la raison d’être de l’association. Il s’agit, dans les procédures d’évaluation, dans les démarches qualité, de mettre le projet associatif, dans ce qui le fonde, au cœur des débats.

Pour cela, l’utilité sociale de l’association est à définir mais aussi à mettre en débat pas seulement au sein de l’association mais aussi parmi l’ensemble des partenaires et des citoyens : « voilà ce que l’on fait, voilà pourquoi on le fait, qu’est-ce que vous en pensez ? »

Dans la construction des utilités collectives, des services publics comme dans d’autres activités productives, il y a cette distinction bien connue entre la maîtrise d’œuvre et la maîtrise d’ouvrage. Les associations sont porteuses d’une autre maîtrise tout à fait essentielle à faire intervenir dans la construction d’un bien commun, d’un bien public, c’est la maîtrise d’usage. C’est le point de vue de ceux qui sont concernés par ce qui est fait, les « usagers », c’est le point de vue du citoyen. La co-construction de la maîtrise d’usage par les professionnels, les pouvoirs publics, mais d’abord par les citoyens concernés par l’action associative, est peut-être le meilleur moyen de faire réémerger constamment la valeur éthique de l’engagement associatif.

Les conditions pratico-pratiques de mise en œuvre de nos grands principes sont tout à fait essentielles. Pour éviter les risques de perversion de leurs principes éthiques par les pouvoirs publics avec lesquels elles collaborent, les associations ont intérêt à utiliser au maximum et avec intelligence les marges de manœuvre que laisse toujours l’organisation de l’action collective. Elles peuvent toujours sortir suffisamment des chemins balisés que leur proposent les institutions, subvertir les logiques institutionnelles établies, pour faire vivre et se développer dans l’espace public, les valeurs d’utilité sociale qui les inspirent.

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