Les conditions d’influence de la représentation associative

Synthèse des travaux du comité de l’action régionale de la Fonda

in La tribune Fonda n° 158 - décembre 2002

Fidèle à sa vocation, la Fonda travaille à diffuser des clés pour faire avancer la question de la représentation associative, pour que des réponses soient envisagées collectivement. La Fonda souhaite inciter les associations à réfléchir sur les enjeux de la représentation et la façon d’exercer un mandat, pour que les associations, dans leur volonté de participer à la décision publique, gagnent en légitimité aux yeux de l’ensemble des associations, des pouvoirs publics et de la société civile.

La légitimité de la représentation associative est issue avant tout de la pertinence et de la capacité d’adaptation et d’innovation de l’action associative. C’est cela que les associations doivent mettre en avant dans l’exercice de leurs mandats, quels qu’ils soient. Mais pour ce faire, il faut clarifier les articulations et multiplier les liaisons entre la pratique de terrain et la représentation, autant dans l’éthique de la représentation que dans les méthodes d’exercice du mandat. La fonction du représentant est plus que celle d’une courroie de transmission, elle est celle d’un passeur de la parole des citoyens là où elle doit être entendue.

Il y a beaucoup à attendre de ce renouveau de la représentation associative tant au niveau du renforcement de la place des associations dans l’espace public que de l’ensemble du fonctionnement de la démocratie.

Définir ce qu’est ou ce que peut être la représentation associative implique que soient énoncés ses enjeux politiques. En effet, ces enjeux sont aussi des finalités de la représentation et des conséquences directes des modes d’exercice des mandats. En énonçant en premier lieu ces enjeux, l’ambition que nous avons vis-à-vis du rôle de la représentation associative apparaît plus clairement :

- faire face à la crise de la représentation : face à la dégradation de la perception de la représentation par les citoyens du fait de certaines pratiques et dérives ( clientélisme, technicisation, superposition des instances de représentation ), la représentation associative doit rester politique et collective ;

- faire entrer sur la scène publique ceux qui n’y sont pas : la représentation associative doit faire en sorte que la parole des citoyens arrive au niveau de ceux qui ont à l’écouter ;

- faire reconnaître le rôle des associations comme garantes de la démocratie locale : la fonction critique des associations est à réactiver en mettant en valeur la spécificité et la pertinence de leur action ;

- renforcer le pouvoir de la représentation associative : les contraintes imposées par les pouvoirs publics pourront ainsi être desserrées ( par exemple, faire accepter la pluralité de la représentation ).

Pour atteindre ces objectifs ou pour faire entrer ces enjeux dans la représentation à exercer, ce sont des modes de représentation démocratiques et efficaces qui sont à mettre en place, à inventer. La légitimité de la représentation s’acquiert, en effet, par l’agir.

Un modèle d’exercice de la représentation ne peut pas être donné. A chacun d’envisager de façon collective la représentation dans laquelle il s’engage, son contexte, son opportunité, ses modes d’exercice et son évaluation, tout en l’inscrivant dans les enjeux politiques généraux.

A défaut de modèle pour l’exercice de la représentation, chaque association cherchant à prendre une responsabilité représentative peut se poser utilement les questions suivantes : à quoi sert de représenter, comment représenter, quelles seront les conséquences de cette représentation : dans la démocratie locale, dans les territoires, sur des questions de société, dans des instances de consultation, dans des situations évènementielles ?

Une éthique de la représentation

La représentation n’est ni une obligation ni une action passive. Une démarche de représentation peut favoriser les dynamiques interassociatives en mobilisant les acteurs autour de problématiques communes et peut soutenir les actions innovantes en œuvrant à leur reconnaissance. Elle peut participer de la mobilisation associative mais aussi la décourager si elle n’est ni efficace ni porteuse d’une réelle légitimité.

La représentation associative suppose en effet une représentativité qui n’est pas donnée a priori ( par le suffrage universel par exemple ). Elle se distingue à ce titre d’une « délégation », a fortiori d’une délégation de responsabilité qui induit la passivité et l’irresponsabilité du mandant. La légitimité des associations est spécifique. Elle se construit avant tout sur le terrain. La légitimité des représentations associatives doit s’affirmer par rapport à cette spécificité et s’appuyer sur les actions associatives elles-mêmes. Dans ce cadre, la représentation s’envisage comme une dynamique portée et appropriée par des associations nombreuses et diverses.

Une fois cette éthique de la représentation définie, une méthodologie de l’exercice du mandat, repère pour l’action, sera nécessaires pour renforcer la légitimité des représentations associatives. Ces repères pour l’action seront des éléments pour évaluer en fonction de chaque situation ce que s’engager dans une démarche de représentation suppose.

Les associations sont de plus en plus sollicitées car elles apportent à la gestion de la cité une légitimité et une pertinence que recherchent les pouvoirs publics. Ce n’est pas sur les schémas d’organisation et sur la base de pratiques de représentation notabilisées et pyramidales1 de la représentation-délégation ( à laquelle aboutit trop souvent la démocratie élective ) que les associations acquièrent leur légitimité vis-à-vis de leurs interlocuteurs publics et de la société. C’est la pertinence de leurs actions, leur capacité d’adaptation à la diversité et à la complexité des situations et leur aptitude à innover sur des questions majeures ( en particulier l’urgente nécessité de « renouer le lien social » en maillant les territoires ) qui fondent la légitimité des associations. Renforcer la légitimité de la représentation associative, c’est donc mettre en avant ces caractéristiques dans la représentation.

La dynamique de représentation

L’exercice d’un mandat offre la possibilité de négocier ou de parler « au nom de », là est le risque. Il peut aussi être l’occasion d’initier un dialogue interassociatif. Il peut devenir un projet commun autour duquel les associations peuvent travailler ensemble. Une dynamique de représentation peut s’instaurer en multipliant les relations transversales entre associations de terrain, de proximité et fédérations pour construire ensemble une parole collective et la porter par la suite. Impulser une telle dynamique est particulièrement essentiel dans des instances telles que les Conseils de développement, les CRESS ( Chambres Régionales de l’Economie Sociale et Solidaire ), les CPCA régionales ( Conférences Permanentes des Coordinations Associatives régionales ).

Cela ne peut se créer sans une volonté d’efficacité et de rassemblement et des compétences pour le faire. Envisagée sous cette forme, la représentation devient une démarche qui insère le moment de la négociation dans tout un processus de dialogue interassociatif, permettant la réappropriation de la représentation par ceux qu’elle concerne.

La fonction de passeur, le rôle complexe de l’intermédiaire

Dans cette démarche, la fonction consulaire de négociation et de décision du mandataire dans le cadre de la représentation s’articule à une fonction de passeur : passeur de la parole collective, mais aussi des innovations d’actions associatives connues ou pas, des interpellations des pouvoirs publics par les acteurs associatifs. Il s’agit d’ouvrir des espaces nouveaux à l’expression directe des dynamiques associatives représentées. Le représentant, de sa position distanciée, peut élargir les champs de la perception des mandants et de ses interlocuteurs et résister aux pressions qui peuvent se faire de part et d’autre. Cependant, cette distance reste une continuité de projet, de préoccupation et d’éthique. Il s’agit aussi de permettre la diffusion des enjeux de l’action associative : les enjeux des acteurs vers les interlocuteurs publics ou les partenaires de la représentation ( économie sociale par exemple ) et les enjeux de la représentation vers les acteurs. Ces deux fonctions sont indissociables pour être efficaces et se légitimer l’une l’autre. Leur articulation peut fonder la spécificité de la représentation associative.

Ainsi, la démarche de représentation devient un processus qui relie plutôt qu’exclut, qui instaure un dialogue entre différentes personnes, de différentes associations, de différents secteurs plutôt qu’incite à la notabilisation et à la confiscation de la parole par quelques-uns. La représentation, ici, ne se dissocie pas de l’implication sur le terrain des actions associatives. Le fait d’exercer un mandat n’est pas une vocation ou une spécialisation mais une continuité pour faire reconnaître ce que le monde associatif a produit. Cette représentation porte l’intérêt commun le plus large possible. Elle nécessite un dépassement de l’intérêt individuel, de l’intérêt de son association et même, si nécessaire, des intérêts des seules personnes représentées.

Le représentant est dans une position intermédiaire, il doit rester ouvert. Cette position impose de posséder les deux langages mais aussi d’en inventer un autre pour être à la fois distant et proche des mandants et des interlocuteurs.

Participation ou concertation ?

L’articulation de ces deux fonctions ( représentation et passeur ) se concrétise dans l’évolution du rôle dévolu aux associations. Cette évolution a trois étapes distinctes de la simple consultation ( par exemple : référendum ) à la concertation ( dispositifs permanents mais fonctions consultatives ) pour assumer enfin la participation à l’élaboration des politiques publiques ( budgets participatifs par exemple ). Cet enjeu majeur de la représentation associative dépendra de la capacité des associations à construire les bases de leur légitimité et à s’engager dans des démarches de participation et de représentation sur le long terme, de façon cohérente et efficace.

Envisager la représentation comme une dynamique permet d’y inscrire l’opportunité de faciliter les échanges, de mutualiser les expériences et de s’organiser pour construire et porter une parole collective. L’intérêt pour les associations est de faire en sorte que les représentations associatives assument ces rôles.

Cependant, cette dynamique de représentation implique beaucoup de temps et de disponibilité bénévole, des moyens financiers non négligeables et sous-entend des conditions préalables pour se concrétiser. Recenser ces conditions et moyens permet d’ébaucher des repères pour l’action. La démarche de représentation pourra se moduler autour de ces repères pour l’animation du mandat.

Une méthodologie de l’exercice du mandat

Evaluer l’opportunité de s’engager dans une démarche de représentation

Envisagée de cette façon, la représentation engage du temps et des moyens. Or, multiplier les représentations inefficaces et qui n’ont que peu d’enjeux risque de prélever un temps trop important sur le travail consacré au développement du projet associatif. Cette perte de temps peut provoquer un appauvrissement du projet associatif et une notabilisation du mandataire se basant sur une légitimité qui est plus issue des relations avec ses interlocuteurs, notamment institutionnels, que de la pratique associative. C’est pourquoi il faut aussi savoir se désengager d’une représentation.

Pour cela, il est donc important de définir la représentation dans laquelle on envisage de s’engager et de savoir évaluer une représentation en cours, en fonction d’objectifs éthiques et d’efficacité.

Contrôler le mandat en renforçant la possibilité d’engagement de la responsabilité personnelle du mandataire

Une représentation efficace implique une capacité de négociation. Le mandataire doit pouvoir engager à tout moment sa responsabilité personnelle. Il ne peut le faire sans des liens étroits avec les associations mandantes qui lui permettent d’anticiper sur la volonté collective. L’engagement de la responsabilité personnelle du représentant permet ainsi d’effectuer une représentation qui, par ses prises d’initiatives, peut faire avancer la cause associative plus rapidement qu’avec des mandats impératifs.

C’est la capacité et la volonté du mandataire de rester conforme à la volonté collective ( sans que celle-ci soit forcément explicite ) qui lui donne une légitimité pour négocier. La représentativité associative est donc issue de la nature du dialogue entre le mandataire et les associations représentées, dialogue qui lui permet un ajustement continuel à une volonté collective. Un travail avec ses mandants est nécessaire pour évaluer ensemble cette responsabilité personnelle de façon à sécuriser la prise de responsabilité personnelle.

L’établissement d’un cahier des charges précis du mandat et de règles transparentes d’exercice pourra favoriser le contrôle sans plomber la négociation. L’animation du mandat suppose et induit aussi une construction de la confiance réciproque entre mandataires et mandants.

Se former et informer, éléments nécessaires à l’exercice d’un mandat

L’exercice du mandat exige des compétences que n’ont pas forcément, au début du moins, toutes les personnes susceptibles de l’exercer. C’est dans l’exercice même que les personnes pourront se former ou s’autoformer. Quand les débuts sont difficiles, il est peut être possible de partager à plusieurs la fonction de représentation pour se sentir plus à l’aise. La co-représentation permettra aussi de s’adapter à chaque représentation suivant les compétences complémentaires de chacun, allier représentation et expertise, tuiler les compétences diverses des co-représentants.

Le mandataire est issu lui-même d’une association. La pertinence de l’action et de la parole de cette association est une composante de la légitimité du mandataire, une garantie de prise en compte de sa parole. Il doit pouvoir dépasser l’intérêt catégoriel par sa connaissance transversale et approfondie du monde associatif. Il s’agit d’une connaissance technique et/ou politique selon le sujet, d’une expérience diverse dans le secteur associatif et surtout d’une culture associative et militante. Une durée réduite des mandats permettrait aux acteurs associatifs très impliqués de ne pas renoncer à leurs actions pour s’engager dans une démarche de représentation.

En plus de ces compétences, l’histoire propre du mandataire, c’est à dire sa place dans le monde associatif, sa militance, sa base associative, est un élément de la capacité à fédérer les acteurs autour de lui et à inspirer une confiance qui lui permettront d’avoir une position plus confortable dans la représentation et dans la négociation.

Chaque mandat est différent. La pertinence des compétences nécessaires varie selon la fonction dévolue au mandataire lors de la représentation. Pour déterminer quelle est la personne au sein de l’association ou quelle association au sein d’un ensemble d’associations sera la plus apte à exercer tel mandat, il est donc nécessaire de déterminer ensemble ce que ce mandataire représentera : une association, une parole collective, des idées, le monde associatif, un secteur d’activité ou bien un avis, une expertise face à ses interlocuteurs.

Ce que sont les interlocuteurs, leur position dans les hiérarchies et dans les réseaux, ce qu’ils représentent eux-mêmes sont des éléments de compréhension des enjeux d’un mandat. Ici, l’importance de se procurer les règlements intérieurs des instances auxquelles on s’adresse est claire. De même qu’une connaissance des interlocuteurs, surtout si elle est fondée sur une confiance et une estime réciproques, est un grand atout dans la négociation. Des partenariats informels peuvent se créer lors de ces rencontres et permettre que des complicités sur des périodes plus ou moins étendues se nouent.

Mobiliser et rassembler les associations participant ou pas aux instances de représentation

Le dialogue entre le mandataire et ses mandants ne peut pas se limiter à une information descendante mais doit s’inscrire dans une démarche de mobilisation autour des enjeux pour lesquels une représentation est prévue, avec pour objectif de permettre au plus grand nombre de s’investir directement ou indirectement, nourrir le débat local.

Il s’agit d’informer, pas seulement sur les dispositifs de la représentation, mais aussi sur ses enjeux parfois peu palpables pour les associations. Aller au plus près du terrain, pour toucher les acteurs sur leurs territoires, leurs préoccupations, rend possible une mobilisation importante des associations de terrain.

Une fois cette sensibilisation faite, dans les comptes rendus et retours faits aux mandants, la mise en débat réelle des décisions prises et des propositions faites lors de la représentation ( sans focaliser sur les aspects techniques ) permet de soutenir cette mobilisation. C’est un travail qui vise à l’appropriation par les acteurs de tout le processus de représentation.

Un projet de travail collectif permet de sortir des préoccupations catégorielles de chacun pour s’investir dans la dynamique interassociative. C’est ce qui permet à une culture commune d’émerger, qui facilite la mobilisation et la démarche de représentation. Un travail collectif peut être mis en œuvre en amont avec les mandants et au moment de la représentation avec les autres mandataires. Ces travaux peuvent s’organiser sous la forme de groupes thématiques qui permettront la reconnaissance des expertises disponibles.

Valoriser le « plus » démocratique de la participation des citoyens est une finalité de la réflexion de la Fonda sur la représentation associative.

La question de la représentation associative est centrale car elle remet en cause le fonctionnement des associations en interne mais aussi dans leurs relations avec leurs publics et leurs interlocuteurs. Il y un réel danger que les associations parodient le système politique.

Ces enjeux de la représentation associative impliquent une éthique et une méthodologie de l’exercice du mandat. La représentation associative n’atteindra une réelle légitimité que si elle assume les exigences de l’exercice du mandat énoncées dans ce texte.

Plus que jamais, la légitimité associative à « passer » la parole des citoyens a besoin de se renforcer pour que la conception de la représentation-délégation, en ce qui concerne les mandats associatifs, soit dépassée. Ce n’est qu’à cette condition que le « plus » démocratique qu’apporte la participation des citoyens sera compris et pris en compte par les élus et que la démocratie pourra progresser vers une acceptation et une valorisation du rôle des associations dans la co-construction de l’intérêt général.

28.11.02

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