Les associations françaises et l’Union européenne
Publié par Florence Grelet le 22 août 2014 Publié par L’équipe Fonda le 22 août 2014

Les associations françaises et l’Union européenne

par Jean-Michel Bloch-Lainé, ancien président de l’Uniopss et Jean Bastide

paru dans La tribune fonda n° 201, aout 2011

(Article à télécharger en fin de page)

Introduction

Cette lointaine Europe associative
Jusqu’à l’époque présente, les associations françaises ont été de manière presque exclusive dépendantes de leurs environnements locaux et de leur contexte national.

Aujourd’hui encore, aux rares exceptions près d’organisations membres de grands et anciens réseaux internationaux, et même si, directement ou par l’intermédiaire d’instances faîtières, certaines sont, depuis les années 1980, membres de rassemblements représentés au niveau européen, peu de nos associations entretiennent des relations autres qu’épisodiques avec leurs homologues des pays de l’Union. Elles se connaissent mal ; elles sont d’ailleurs, parfois, très différentes à maints égards.

Avant la décennie 1990, la construction de l’Europe communautaire apparaissait comme un processus concernant essentiellement les marchés et les institutions. Dans le traité de Maastricht (1992), le contenu du concept de citoyenneté renvoyait aux droits des travailleurs et des consommateurs ; mais on n’y trouvait guère d’éléments concernant la participation des personnes à la vie de la cité, à leurs actions sur celle-ci, pas plus que de mentions relatives à l’exercice de la solidarité.

Le traité d’Amsterdam (1997) avait comporté des novations marquantes en matière d’emploi, de droits sociaux fondamentaux, de santé, de protection de l’environnement. Mais aucune avancée substantielle n’avait été possible concernant la reconnaissance du rôle des associations. Au moment de Maastricht, une « déclaration n° 23 » avait certes reconnu « les associations de solidarité et les fondations en tant qu’institutions responsables d’établissements et de services sociaux » et la nécessaire coopération avec les associations du secteur social. Mais en dépit de l’opiniâtreté des efforts menés en France et dans quelques autres pays, ce texte avait été seulement annexé et non incorporé au traité.

À l’été 1999, la Commission européenne avait publié une communication sur la « promotion du rôle des associations et fondations en Europe ». Ce texte avait le mérite d’être une sorte de « première ». Mais il insistait sur la dimension économique du secteur visé, et, s’il soulignait, certes, son utilité dans le développement de la démocratie, il n’évoquait pas l’action des associations en faveur du lien social, et leur fonction tribunitienne. Les préconisations étaient timides et assez abstraites.

Le tournant des années 2000
Au cours de la décennie 2000, la situation a beaucoup évolué, à trois égards notamment. Par une singulière ruse de l’histoire, dont l’ampleur, la complexité, la dangerosité des effets n’avaient pas été mesurées par tout le monde lors de la décennie antérieure, la volonté de toujours mieux asseoir le droit européen de la concurrence, d’en préciser de plus en plus minutieusement les impératifs et les conditions d’exercice dans le marché unique, a commencé de s’appliquer aux activités considérées comme marchandes, exercées, de fait, par nombre d’associations gestionnaires.

La stratégie lancée lors de la réunion du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, dite « stratégie de Lisbonne », a été considérée comme un échec, non seulement sur le plan économique mais aussi pour ce qui concerne la cohésion et l’exclusion sociales. Dans la mouvance de la Commission, du Parlement européen, du Ces, les références aux rôles potentiels à venir des associations se sont multipliées au cours des dix dernières années.

En matière de politiques sociales, le principe de subsidiarité prévaut certes au sein de l’Union, même si les frontières qui bornent ses applications ne sont pas toujours nettes, ni surtout intangibles. Mais dans ces champs, l’accès des associations est par principe ouvert ; a fortiori, la Commission européenne a souvent soutenu des actions réservant à celles-ci un rôle important. Enfin et surtout, la notion de démocratie participative a pris une place croissante dans les débats, puis dans les textes fondamentaux de l’Union.

Les éléments évoqués ci-dessus sont, parmi d’autres, des paramètres assez récents d’évolution de l’environnement européen dans lequel s’inscrivent les perspectives de vie des associations françaises. La présente note, non exhaustive, a pour seul objet, sans faire de prédictions, d’en expliciter brièvement la teneur.

Droit européen de la concurrence et activités marchandes des associations

Ssig : l’inquiétude et le combat des associations gestionnaires
L’Union européenne est d’avantage qu’une constitution économique et monétaire dotée d’un marché unique, qu’un « espace de liberté, de sécurité et de droit ». Elle gère une complexité évolutive de sociétés pluralistes, où se côtoient, et parfois rivalisent, des acteurs d’identités et de mobiles divers. Que faire pour concilier, non comme des données contradictoires, mais comme des exigences complémentaires, des notions telles qu’union et subsidiarité, différences et règles communes, concurrence et intérêt général ?

Ces préoccupations avaient conduit, en septembre 2001, le Comité économique et social européen à établir un avis concernant les « services sociaux privés à but non lucratif ». Un nombre croissant d’associations – en France particulièrement – s’interrogeaient déjà sur ce qui pourrait advenir d’elles concernant les aides de l’État, les modalités de la commande publique et la fiscalité. Au début de la décennie 2000 toutefois, l’inquiétude restait encore limitée. En 1996, la Commission avait établi une communication mise à jour en septembre 2000 qui semblait – à tort – aux yeux de beaucoup placer hors du champ du droit de la concurrence les organismes dont « les fonctions sont essentiellement sociales, qui ne réalisent pas de profit et n’ont pas pour objectif fondateur de pratiquer une activité industrielle ou commerciale ».

En fait, comme l’avait bien souligné le Professeur Philippe Ligneau, on se trouvait en l’occurrence devant une absence de repères sûrs, qu’il s’agisse tant des textes majeurs de l’Union que de la jurisprudence de la Cjce. Les associations de solidarité gestionnaires se sont trouvées dans l’insécurité, dès lors qu’il a été posé comme principe que les règles de la concurrence s’attachaient non pas à la nature des opérateurs mais à celle de leurs opérations. Le Conseil économique et social français a établi à ce sujet un avis important présenté par Frédéric Pascal. Les dix dernières années, dans le champ dont il s’agit, ont été marquées par des débats et des péripéties dont l’ahurissante complexité juridique n’a guère facilité les efforts, les combats menés par les associations françaises de solidarité.

Il n’est pas question de faire ici le récit du processus européen relatif aux Ssig. On peut à tout le moins rappeler les étapes suivantes : adoption, à la fin 2006, d’une directive visant à organiser le marché intérieur des services, en favorisant le libre établissement des opérateurs et la libre prestation au sein de l’Union européenne ; transcription par les États membres de cette directive en droit national ; choix fait par la France, à la différence de la majorité des États, de transposer la directive secteur par secteur ; déclaration des régimes d’encadrement concernés par la directive ; mise en œuvre de la réglementation dite « Monti Kroes » concernant les aides publiques à des Sig.

Concilier droit européen et missions de solidarité
Pour des raisons et selon des péripéties qu’a très clairement exposées Carole Saleres dans un article récent, les modalités d’encadrement et de financement des services sociaux et donc, des associations de solidarité sont de plus en plus influencées par la réglementation européenne. Car si l’Union européenne, selon le principe de subsidiarité, ne dispose toujours pas d’une compétence annexe d’appui dans l’ordre des politiques sociales, le droit européen s’applique de façon croissante aux services sociaux puisque leur caractère économique s’affirme sans cesse. Les institutions européennes ne sont pas parvenues, à ce jour, à établir un langage compréhensible par d’autres que les experts : Sig, Sieg, Ssig, Signe, autant de sigles qui réduisent l’intelligibilité des débats relatifs au « mandatement », à la « compensation », aux aides publiques.

Les associations françaises de solidarité ont d’entrée de jeu conjugué leurs efforts contre la propension des institutions européennes à développer une acception extensive de ce qui est économique, attitude analogue à celle de la Cour de justice de l’Union européenne dont une jurisprudence constante définit comme économique « toute activité consistant à offrir des biens et des services sur un marché donné ». L’enjeu qui anime les associations est de concilier au mieux, le plus clairement et le plus durablement possible les objectifs du droit européen avec ceux des missions de solidarité. Celles-ci sont accomplies contre rémunération dans un contexte de plus en plus concurrentiel où interviennent de plus en plus d’acteurs lucratifs, attentifs à ce qu’aucun avantage indu ne soit accordé à quiconque et refusant d’être exposés à tout risque de concurrence déloyale ; mais les associations se soucient vivement de ce qui adviendra de la protection des usagers vulnérables, de l’accessibilité du service, de la non sélection du public, de la répartition de l’offre de service sur tout le territoire.
Les associations françaises se sont fortement mobilisées sur le dossier des Ssig depuis plusieurs années. L’Uniopss6 a eu un rôle fort actif dans la création d’un « collectif Ssig » qui œuvre sans relâche. Avec le « Labo de l’Économie sociale et solidaire », elle a établi un manifeste européen pour une nouvelle approche de l’Union sur les Ssig.

Vers des avancées positives ?
Le 5 juillet dernier, le Parlement européen a adopté une résolution non législative concernant l’avenir des Ssig, dont le texte appelle à reconnaître les spécificités. Il critique le manque de sécurité relative à ces services – dont font partie nos associations – « qui empêche les prestataires d’accomplir leurs missions ». Ses préconisations sont sans doute moins ambitieuses que celles de l’Uniopss et du Labo. Mais on ne saurait juger comme insignifiante l’affirmation suivante d’un texte adopté à une large majorité dépassant le clivage droite-gauche : « Les États membres doivent être libres de décider du mode de financement et de prestations des Ssig, de manière directe ou autre, en utilisant toutes les options disponibles et notamment des solutions autres que l’appel d’offres, de manière à s’assurer que les objectifs sociaux des Ssig soient atteints et ne soient pas affaiblis par l’application des règles du marché extérieur à des services qui n’en relèvent pas. » Ce n’est là qu’un épisode ; mais il n’est pas négatif.

La démocratie participative dans l’Union européenne

La reconnaissance d’un dialogue civil européen
Le traité de Lisbonne établit une complémentarité entre démocratie représentative et démocratie participative. Ce second concept fait l’objet d’un article 11 qui, outre qu’il crée un droit d’initiative citoyenne, indique notamment :
– que « les institutions donnent par les voies appropriées […] aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union » ;
– que « les institutions entretiennent un dialogue transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile » ;
– « qu’en vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la Commission procède à de larges consultations des parties concernées ».

Cette novation institutionnelle est une étape dans un processus engagé depuis plus de quinze ans, au cours desquels le Cese8 avait sans relâche, dans l’exercice et les limites de son rôle, œuvré en faveur de la reconnaissance de la « société civile organisée » et du « dialogue civil ».

Les limites d’un dialogue
Sans doute convient-il de ne pas surestimer la portée de la dite étape pour les associations nationales et de garder à l’esprit, entre autres, les éléments d’appréciation suivants :
– cette reconnaissance de la démocratie participative est considérée par beaucoup comme une avancée assez formelle, assez superficielle, visant à masquer dans l’ordre de la communication, le déficit démocratique de l’Europe et le défaut de confiance et d’intérêt des citoyens des États membres à l’égard des institutions de l’Union ;
– la formulation de l’article 11 est vague et ses modalités d’application n’ont à ce jour guère été précisées ;
– ni au sein des institutions européennes ni en celui des instances gouvernementales françaises, ce volet du traité ne fait l’objet d’un consensus ardent ;
– l’exercice de la démocratie participative dans l’Union ne concerne, par définition, que les politiques et la préparation des décisions communautaires. Les associations invitées à y participer ne pourront être que des organisations représentatives regroupant des participants nationaux.

Des potentialités intéressantes

Mais on aurait sans doute tort de camper, en la matière, sur une position de désintérêt sceptique qui ferait négliger des potentialités intéressantes, dont celles-ci.

Un parcours lent mais certainement positif s’accomplit pour ce qui concerne la définition de la « société civile organisée ». Ce concept global est défini par le Cese comme l’ensemble de toutes les structures organisationnelles dont les membres ont des objectifs et des responsabilités servant l’intérêt général et jouant le rôle de modérateurs entre les pouvoirs publics et les citoyens. En France, comme à l’étage de l’Union, le monde associatif n’a pas toujours été – c’est une litote – considéré par les partenaires sociaux comme devant occuper un espace comparable au leur.

Dans le même ordre d’idées, le « dialogue civil » a longtemps été et reste une notion beaucoup plus floue que celle de « dialogue social ». Mais cela n’empêche pas de réfléchir à la classification et la méthodologie de la première. Ce travail s’accomplit sans discontinuer à Bruxelles, notamment au sein du Cese.
Les institutions de l’Union et, principalement, la Commission entretiennent depuis longtemps des relations permanentes avec de très nombreux groupements européens à vocations très diverses telles que : tous aspects sociaux (le Cedag par exemple), lutte contre les exclusions (Eapn ; Esan ; Solidar), économie sociale (Social Economy Europe), enfance, jeunesse, famille, handicap (Easpd), logement (Feantsa), santé et protection sociale, etc. Si comme l’intention en est affirmée par le traité de Lisbonne, les relations avec pareilles Ong doivent s’intensifier, il importera que les associations françaises y consolident et développent leur présence.

Depuis la fin de la décennie 1990, l’Union européenne s’est dotée d’un outil spécifique connu sous le nom de « méthode ouverte de coordination ». La Moc15 ne comporte pas d’obligations d’application juridique sanctionnable. Elle s’exerce dans les champs – dont celui de l’action sociale – ne relevant pas des domaines de compétence reconnus à l’Union par les traités. La Moc méthode de concertation entre États membres, implique : un accord sur des objectifs communs traduit en lignes directrices ; un accord sur un ensemble d’indicateurs ; la préparation de rapports nationaux traduisant pour chaque État des objectifs et présentant des politiques ; enfin, une évaluation conjointe de ces politiques.

Au vu des mauvais résultats obtenus durant la décennie 2000 dans le domaine social (lutte contre la pauvreté et l’exclusion) et afin d’en obtenir de meilleurs dans la décennie suivante (« stratégie 2020 »), il a été décidé, comme l’avait proposé la Commission en juillet 2008, de renforcer la MOC. L’une des priorités du « nouvel élan » souhaité est « d’améliorer la participation de tous les acteurs ». Les associations françaises de solidarité pourront s’efforcer, dans le cadre national, d’être davantage associées aux processus européens évoqués ci-dessus s’agissant des rapports nationaux de notre pays, c’est-à-dire des objectifs annoncés et des politiques menées.

L’expérimentation sociale dans l’Union européenne

La complexité d’analyse des formes de pauvreté et d’exclusion
On reconnaît volontiers que les formes contemporaines de pauvreté et d’exclusion ont revêtu une complexité qui a longtemps défié les analyses et déjoué les anticipations. Les diagnostics ont heureusement beaucoup progressé. Mais s’agissant des remèdes, beaucoup d’inconnues et d’incertitudes demeurent, c’est le moins que l’on puisse dire. Dans nombre de pays, les politiques globales mises en œuvre n’ont pas atteint leurs objectifs ; des dispositifs généraux déduits de présupposés théoriques se sont révélés inadaptés, voire périmés ou contre-indiqués, assez vite après leur introduction.

Développer l’innovation expérimentale
Cette constatation a conduit à se dire que le recours à l’expérimentation (ou innovation, terme préféré en Europe) serait par nature une voie permettant souvent, à partir de l’observation rapprochée, de faciliter les ajustements, les corrections, et de favoriser l’évitement au plan général, de « fausses bonnes idées ». Il ne s’agit pas, bien entendu, de prôner la renonciation aux politiques globales et leur remplacement pur et simple par des actions ponctuelles. Ce serait absurde. Il s’agit de développer et d’optimiser le rôle d’outil que peut remplir dans l’espace de l’Union, l’innovation expérimentale en matière de gouvernance des États et des institutions de l’Union.

La notion « d’expérimentation sociale » n’avait pas été insérée d’emblée dans les lignes de force des pratiques communautaires. Sans doute l’expérimentation de mini-projets figurait-elle déjà dans le premier programme de lutte contre la pauvreté (1975-1980). Le second programme (1985-1989), comme le troisième, étaient sous-tendus par la volonté de faire le bilan des expériences acquises. Les novations du traité d’Amsterdam et les avancées du conseil de Lisbonne comportent la volonté d’examiner les exemples de « bonnes pratiques ». Mais les « programmes nationaux » ou plans d’action et les rapports nationaux sur la protection sociale n’ont accordé que peu de place aux réalisations expérimentales. La Moc, quant à elle, ne leur a guère consacré dans la décennie 2000 d’efforts et d’espace.

Des efforts à poursuivre
Or, au cours des années récentes, sur ce volet de la politique sociale de l’Union, des avancées majeures ont été réalisées. Le grand mérite en revient à la Commission européenne qui a soutenu méthodologiquement et financièrement de nombreuses innovations comportant un engagement explicite d’acteurs de la société civile, c’est-à-dire fort souvent d’associations. Il faut rappeler que le programme Equal qui a fonctionné pendant six ans (2002-2008) a investi trois milliards d’euros du fonds social européen. Tout porte à croire (et en tout cas à espérer) que cette orientation sera maintenue, voire développée dans la décennie 2020. Il importe que les associations françaises soient attentives à ce qui adviendra dans ce domaine.

En guise de conclusion

L’union de l’Europe affaiblira-t-elle les associations, en négligeant, voire en rejetant, l’ambition de tirer le meilleur parti de la diversité des ressorts humains, dans les sociétés qui la composent, de leurs valeurs, de leurs gisements d’engagement et de générosité ; freinera-t-elle la volonté de traiter le pluralisme des acteurs comme un atout plutôt que comme un handicap ? Ou bien sera-t-elle désireuse d’ouvrir le plus large champ d’exercice aux rôles et responsabilités de la société civile organisée en pratiquant, autrement qu’en façade ou faux semblants, la démocratie participative ?

Pareille question se pose en ce début de décennie. La contingence de l’Histoire, si souvent évoquée par Raymond Aron, s’applique à ce domaine comme à d’autres ; et il y a lieu pour se forger un jugement, de souligner, en suivant les recommandations de René Rémond, la difficile nécessité de saisir et de hiérarchiser au mieux tous les paramètres du type de ceux rappelés ci-dessus.

En tout état de cause, les réponses seront largement déterminées par la volonté de combat et d’entente mutuelle des associations elles-mêmes. Dire cela, c’est, sans ignorer que le chemin sera long et semé d’embûches, adopter un parti d’espoir et de confiance.

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