Les appels d’offres, une procédure à faire évoluer !
Publié par L’équipe Fonda le 26 juillet 2012

Les appels d’offres, une procédure à faire évoluer !

Interview de Marie-Hélène Gillig, déléguée générale du Ceges

paru dans La tribune fonda n° 197, Une politique associative..., juin 2009

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Le développement des appels d’offres pose des questions essentielles et difficiles au secteur associatif. Pour nous aider à avancer, nous avons sollicité le point de vue de Marie-Hélène Gillig, déléguée générale du Ceges, ancienne députée européenne, maire adjoint de Strasbourg et militante associative de longue date.

La tribune fonda : Nous constatons que les procédures d’appels d’offres se développent suscitant des mobilisations et des rejets de ce mode de financement par une large part du tissu associatif. Que pensez-vous de ce type de procédure ?

Marie-Hélène Gillig : Il convient en tout premier lieu d’indiquer que l’appel d’offres public n’est qu’une procédure de mise en relation et de sélection des partenaires qui a priori n’est ni bonne ni mauvaise. Cette technique de gestion peut même présenter un certain nombre d’avantages qu’il convient de rappeler. Ainsi vise-t-elle à susciter une multiplicité de réponses et, en principe, fait en sorte que chaque candidat dispose du même niveau d’information. Tous sont alors au même plan. De même, l’analyse des réponses par l’autorité publique doit être faite normalement sur la base de critères qui sont connus a priori, ce qui doit offrir des garanties.

Pour les organisations, notamment les associations qui répondent à des appels d’offres, dans les domaines concernant leurs activités, cette procédure permet de faire valoir l’ensemble des coûts qui devront être engagés pour réaliser l’action. Pour des projets s’étalant sur plusieurs années, l’appel d’offres peut offrir une sécurité, la somme allouée étant certaine une fois la réponse obtenue et pouvant évoluer selon les clauses spécifiques. Le modèle de la subvention n’a pas toujours incité les associations à faire un travail précis quant à leurs coûts réels.

La tribune fonda  : Pour vous quels sont les risques ou aspects négatifs de ce type de procédure ?

M.-H. G. : Pour beaucoup d’acteurs associatifs, et je partage ce point de vue, cette procédure n’est pas adaptée à la nature des prestations à fournir, les prestations sociales ne pouvant être fournies par une entreprise dont la finalité est le profit. Or, l’appel d’offres implique une réponse possible d’entreprises privées lucratives.

On peut relever également tous les risques de distorsion possible, dont parfois la volonté délibérée d’utiliser une procédure « pour la forme ». L’autorité publique peut ainsi organiser l’appel d’offres de telle manière que ce soit l’organisation qu’elle veut qui soit choisie (publication à des périodes peu propices pour susciter des réponses, ou confidentielle…). Dans certains cas, il peut même y avoir des ententes soit entre les candidats soit entre un candidat et la collectivité publique. Toute procédure comporte ses propres limites, mais ce risque existe dans tous les cas de figure.

La tribune fonda  : Quelles sont les limites actuelles selon vous de la procédure d’appels d’offres ?

M.-H. G. : La procédure d’appel d’offres est liée à l’idée que tout peut être mis en équation pour s’assurer d’un choix rationnel, qui soit éventuellement opposable aux tiers. O, il faut admettre que de nombreuses situations sont au-delà de tout critère objectif. Nous sommes dans une société qui cherche à se rassurer en édictant des règles, dans tous les domaines. Ainsi on note une tendance forte à définir des critères administratifs afin de régir les relations partenariales. La peur des élus d’une judiciarisation croissante contribue également à cette évolution. Mais l’erreur est de penser que tout peut se traduire et s’évaluer à l’aune d’une équation mathématique.

Par exemple, pour un récent appel d’offres de la Commission européenne pour la conduite d’une étude sur l’économie sociale, une organisation reconnue n’a pas été retenue faute de répondre suffisamment aux critères définis. Le cabinet d’études sélectionné n’était pas connu pour travailler sur ce champ et a produit un travail qui a été rejeté par l’ensemble des acteurs de l’économie sociale. Cet exemple nous a montré, de manière évidente, que la compétence d’un acteur ne peut pas se mettre en équation.

Pour conclure un accord ou un partenariat, il est indispensable de faire ressortir des éléments de compréhension réciproque. Il faut construire de la confiance, ce qui ne se fait pas uniquement en étudiant un dossier et en cherchant des réponses à des critères « objectifs ». Dans le cas d’interventions sociales, il faut expliciter et comprendre les objectifs de l’ensemble des parties prenantes. Plus encore, il est indispensable de vérifier comment les opérateurs ont compris le cahier des charges. Il est aussi important que l’organisme qui conduira l’action ait une analyse du problème en amont et ne le découvre pas avec le cahier des charges. La réussite future de tout partenariat repose donc avant tout sur la concordance dans l’appréciation des fondements de la demande ou la problématique sociale, objet d’un éventuel appel d’offres.

Or, la procédure actuelle d’une mise en concurrence, est plus adaptée à des projets d’investissements que pour la gestion d’équipements ou de services sociaux. Dans le cas d’investissements publics, la définition des rôles respectifs du maître d’œuvre et du maître d’ouvrage permet en cours d’opération des ajustements. La collectivité publique reste impliquée tout au long de la réalisation de l’ouvrage ce qui permet des adaptations. Cela est beaucoup plus difficile dans le champ de l’intervention sociale. La structure qui emporte le marché est non seulement un spécialiste du sujet mais est aussi porteur d’un projet associatif propre. Même si des critères sur le projet social ou pédagogique sont inscrits dans le cahier des charges, ils font rarement l’objet d’une discussion sur le contenu de ce projet. Cela plaide pour faire évoluer la pratique des appels d’offres. Dans des domaines où les associations sont des acteurs essentiels, la place de la négociation, qui permet de prendre en compte des éléments subjectifs doit être reconnue et faire partie de la procédure.

La tribune fonda : Quelle implication le développement des appels d’offres peut avoir sur les associations ?

M.-H. G. : Cela pose entre autre la question de la professionnalisation des structures et des acteurs, aussi bien bénévoles que salariés.

Mais la question principale concerne la place laissée à l’inventivité de la société civile. C’est d’ailleurs sur ce point particulier que le Ceges s’était positionné à l’occasion des débats sur la loi « Hôpital – Santé – Terrtioires ». Antérieurement, il existait une commission administrative ad hoc réunissant les différentes parties prenantes qui examinait différents projets émanant de la société civile, le plus souvent le secteur associatif. C’était donc bien l’initiative des acteurs qui faisait progresser la prise en charge de tel ou tel besoin social. Par exemple, la prise en charge des enfants handicapés doit beaucoup à l’implication de leurs parents et au fait qu’ils se sont transformés en entrepreneurs sociaux pour développer des établissements de soins et d’accueils. L’initiative est intimement liée à la détection des besoins exprimés en demande d’intervention sur un territoire.

Or, aujourd’hui, l’analyse des besoins sociaux devient l’affaire des pouvoirs publics, et seuls les projets qui répondront à un appel d’offres seront examinés. La question est alors de savoir si les orientations sont déterminées par les attentes du territoire, de ses habitants ou la capacité financière de la collectivité. Cela plaide pour une coconstruction de cette analyse, ce qui semble très réalisable au niveau communal. Les Ccas ont l’obligation d’établir un diagnostic territorial. Or, par le biais de leur conseil d’administration, ils sont ouverts à la société civile. Une fois ce travail d’analyse accompli, les priorités pour les projets à mettre en œuvre peuvent être établies dans cette même volonté de concertation.

Si nous pouvions conclure sur ce point, je crois indispensable de s’assurer que l’analyse des besoins préalables au lancement d’un appel d’offres, dans le domaine de la cohésion sociale, pour lequel les associations sont les principaux opérateurs, soit produite par l’ensemble des parties prenantes.

La tribune fonda  : Mais est-ce que cela est possible à tous les échelons de notre organisation territoriale ?

M.-H. G. : Au niveau communal, cela se fait relativement naturellement dans la mesure où il existe une relation de proximité et les élus sont insérés dans un tissu fait de connaissance et reconnaissance interindividuelles. Cela permet d’ailleurs souvent de pouvoir prendre en charge les sujets les plus complexes. Mon expérience d’élue locale m’a aussi montré combien les services et les élus sont conscients de la nécessité de mobiliser l’expertise de la société civile et des usagers pour élaborer leur stratégie d’action et leur intervention. En effet, les élus sont rarement des experts, même s’ils le deviennent assez vite. C’est bien dans la discussion qui s’engage entre tous ces acteurs que les projets se construisent. Nous revenons ici sur le fait qu’il faut créer des espaces de dialogue et de compréhension réciproque. Nous pourrions alors imaginer inscrire ce principe dans le cadre des bonnes pratiques à mettre en œuvre quand on lance une procédure d’appel d’offres dans le domaine social.

Parallèlement, il est indispensable de mettre en place des évaluations réciproques. C’est un enjeu fondamental pour la pérennité de l’association engagée dans de tels dispositifs. En effet, si l’association n’est pas capable d’évoluer en même temps que l’offre publique, elle risque de « perdre des plumes » lors du renouvellement de l’appel d’offres. Souvent, le fait de ne pas obtenir la reconduction de la prestation assurée est lié à ce que l’association n’a pas su montrer sa capacité d’évolution et d’adaptation à la situation.

Le développement des appels d’offres renforce cette nécessité d’évaluation permanente. Il faut d’ailleurs arriver à définir des critères partagés. Dans certains cas, cela peut aider à sortir plus facilement de certaines situations de monopole qui méritent d’être remises en question.

Dans le cadre d’appel d’offres émanant d’autorités régionales, ou de l’état lui-même, les organisations qui souhaitent répondre doivent à l’évidence être capable de développer une vision globale des problématiques sous-jacentes. Cela implique donc une meilleure structuration de la société civile (des associations) de leur capacité d’analyse, de leur capacité à construire des réponses globales et éventuellement partenariales.

Quelques stratégies et axes de réflexion peuvent être dégagés (bien évidemment, il ne s’agit pas d’alternatives) :
► le développement de groupes, à l’exemple du groupe Sos, afin qu’ils aient la taille critique pour répondre aux attentes de leurs partenaires et qu’ils disposent du professionnalisme nécessaire pour répondre à des appels d’offres ;
► il en est de même pour des réponses à des appels d’offres de la Commission européenne qui de plus nécessitent un personnel « spécialisé » ;
► il faut aussi réfléchir aux moyens pour développer la mutualisation des projets et aider les associations à répondre ensemble aux appels d’offres, comme certaines Pme arrivent aujourd’hui à le faire ;
► enfin, il faut pouvoir réfléchir aux moyens à mettre en place pour permettre aux associations de se développer sans se mettre en danger. Cela concerne aussi bien les aspects de fonds propres, que de ressources humaines.

La tribune fonda  : Si le cadre des appels d’offres évoluait dans le sens que vous nous avez décrit, est-ce que la plupart des problèmes qu’ils posent serait résolu ?

M.-H. G. : Non, en aucun cas. Notamment, je ne crois pas que la réponse à des appels d’offres puisse être l’unique moyen pour les associations de résoudre le problème de leur financement. L’innovation associative, les projets expérimentaux doivent trouver des cadres de financements appropriés, comme le projet associatif lui-même.

La qualité de l’intervention publique est déterminée aussi par sa capacité à faciliter et se nourrir de l’invention citoyenne. Le fait de financer un projet novateur, s’il représente un risque est aussi une richesse. L’ingénierie nécessaire pour la mise en œuvre de l’innovation doit être prise en compte par les autorités publics et financée comme tel. C’est rarement le cas.

Les multipartenariats permettent de limiter le risque pour chaque organisation, mais surtout de favoriser ensuite la diffusion des enseignements tirés de chaque expérimentation ; ils sont à développer et cela est sûrement un enjeu pour le secteur associatif.

Les exemples de certaines prises en charge innovantes (Sdf, maladie d’Alzheimer… pour citer des cas que je connais bien) ont montré combien le portage partagé de projets entre différents acteurs associatifs, collectivités territoriales, structures déconcentrées de l’état, sur un même territoire est essentiel pour faire évoluer les mentalités et permettre de pérenniser les projets associatifs et les financements publics.

Ces nécessaires collaborations sont un enjeu essentiel, à méditer, alors que des débats s’ouvrent dans le cadre de la prochaine réforme de la décentralisation relative à la suppression de la clause de compétence générale de certaines collectivités et notamment du département.

Documents joints à cet article
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