L’action publique aujourd’hui, quel rôle pour les associations ?

texte de réflexion préparatoire au séminaire du 14.12.06 sur le thème "les associations dans un monde en changement" paru in La tribune fonda n° 183 - février 2007

L’action publique aujourd’hui

Action publique et intérêt général

L’action publique vise l’intérêt général, mais l’intérêt général dépasse l’action publique si, par celle-ci, on entend l’action des pouvoirs publics.

L’intérêt général peut aussi être couvert par l’action privée et on pense alors aux associations.

L’action publique évolue et restreint son champ d’intervention faute de moyens humains et financiers et pour répondre à la demande, les pouvoirs publics s’adressent à des opérateurs privés à qui ils passent commande.

Du passage du public au privé : commande et instrumentalisation

Dans le cas des associations, la mise en œuvre d’actions et de projets se fait par le biais de la commande. Les pouvoirs publics demandent aux associations de faire à leur place.

Il n’est pas question de penser que l’état doit tout faire. Lorsque ce sont les pouvoirs publics qui sont à l’origine de la demande, les associations perdent leur rôle d’initiatives et elles deviennent des instruments au service d’une politique.

Cette pratique fait courir le risque de la banalisation pour les associations qui se retrouvent parfois « en compétition » avec des organismes commerciaux : elles sont alors des opérateurs et le projet associatif n’est plus visible.

Quel rôle pour les associations ?

Les caractéristiques de l’association

Si l’on retourne aux sources de la loi de 1901, l’association est un contrat par lequel deux (ou plus) personnes mettent en commun leurs idées, leurs projets et leurs activités pour, dans la plupart des cas, répondre à des besoins d’intérêt général.

L’association est donc la rencontre de volontés de personnes travaillant pour elles-mêmes ou pour d’autres. Le principe du contrat, de l’échange volontaire, gratuit est une caractéristique essentielle de l’association.

La difficulté, aujourd’hui, pour les associations, est sans doute celle de vendre des prestations ou des services et donc d’entrer dans un circuit économique avec une finalité qui n’est pas celle du marché. Cette situation peut être source d’ambiguïté et poser aux associations la question de leur identité.

L’association initiatrice ou prestataire ?

Lorsque des personnes se réunissent pour créer une association, c’est parce qu’elles veulent faire vivre un projet qu’un seul individu ne peut mettre en œuvre.

Souvent, il s’agit de répondre à une attente, qui jusque là n’est pas satisfaite, défendre une idée, une réalisation… En un mot, l’association a un rôle d’initiateur, d’incitateur.

Dans certains cas, les associations ont initié des thèmes, des actions, repris par les pouvoirs publics ; le secteur de l’environnement est sans doute celui qui illustre le mieux cela. En effet, le ministère de l’Environnement a sans doute été créé sous l’impulsion des associations et bien d’autres exemples peuvent témoigner du rôle incitateur de celles-ci, pour des actions qui sont ensuite devenues des politiques publiques.

Les associations peuvent jouer un rôle, parce qu’elles peuvent être à l’écoute des populations, parce qu’elles sont nées de la volonté d’hommes et de femmes qui ont perçu le besoin et ont décidé ensemble d’apporter des solutions aux difficultés et aux attentes. Ces actions n’ont pas pour objectif la rentabilité économique ; c’est pourquoi elles ne peuvent être mises en œuvre par les actions du marché. Elles ne peuvent pas non plus être réalisées par les pouvoirs publics parce qu’elles sont le résultat de la réflexion et du travail des acteurs eux-mêmes.

Les pouvoirs publics agissent pour l’intérêt général, pour les individus et les citoyens. Dans le cas des associations, ce sont les individus et les citoyens eux-mêmes qui agissent.

Lorsque les associations deviennent prestataires des pouvoirs publics, elles sont dans une autre dynamique : elles répondent alors à une commande et, d’une certaine manière, elles perdent de leur autonomie, parfois même de leur caractère innovant.

Or, c’est bien cette innovation et cette capacité d’initiative qui constituent deux des caractéristiques principales des associations. Pour que cette fonction puisse vivre, il convient que les associations soient soutenues par des financements spécifiques, tels que ceux mis en place par l’Avise et, plus modestement, par le Cdva. D’autres aides au fonctionnement pourraient prendre en compte cet aspect.

La nouvelle organisation des pouvoirs publics dans les territoires

Décentralisation - déconcentration

Le changement d’organisation de l’état et des collectivités sur les territoires a profondément affecté les relations des associations avec les pouvoirs publics, depuis plus de vingt-cinq ans.

La décentralisation a donné aux collectivités territoriales de nouvelles responsabilités et, plus récemment, créé de nouveaux regroupements au niveau intercommunal ou des pays notamment. Les associations ont alors du s’adapter en assurant une présence à ces différents niveaux, afin de poursuivre le dialogue avec les collectivités : les associations se sont organisées afin de se doter d’implantations au niveau local pour assurer le dialogue avec les élus.

Pour les associations nationales, cette organisation a changé la stratégie de financement. En effet, les crédits d’état ne sont plus distribués au niveau national ; de plus en plus, ils sont déconcentrés et les demandes sont faites au niveau local pour des actions se déroulant sur le terrain.

Conséquences pour les associations

Les associations nationales ont alors perçu la nécessité de se réorganiser, au moins pour celles qui développaient des actions sur l’ensemble du territoire, sans avoir d’implantation réelle. Il apparaît également pour elles le besoin de redéfinir leurs fonctions, qu’elles soient associations nationales ou fédérations. En effet, leur principale mission n’est plus d’apporter des financements, mais désormais de conforter un réseau, par la création d’outils communs : information, formation, échange d’expériences... au service d’un projet.

Dans quelques cas, les fédérations ont connu des difficultés avec leurs associations membres qui ont remis en cause leur utilité. Par ailleurs, elles ne peuvent plus contrôler les relations qui se nouent entre leurs membres et les pouvoirs publics locaux. Pour certaines structures nationales, cette évolution a été difficile à intégrer. On a pu voir des associations se créer en dehors de structures nationales qui, selon elles, ne leur apportaient rien et parfois même leur coûtaient beaucoup trop de cotisations.

Quelles nouvelles relations avec les collectivités territoriales ?

La décentralisation a donné aux collectivités territoriales de nouvelles responsabilités et de nouveaux pouvoirs. Elles doivent assurer des services, qu’elles ne peuvent mettre en œuvre directement ; elles lancent donc des appels d’offres auxquels des associations peuvent répondre.

Cette réponse est parfois source d’ambiguïté. En effet, les associations répondent à une commande, dont elles ne sont pas initiatrices et la gestion du service peut parfois dépasser le projet. L’association se trouve alors comparée au mieux, au pire confondue avec un prestataire ordinaire. Il lui revient alors de démontrer ses spécificités pour être reconnue comme un opérateur différent.

L’idéal de cette relation serait que l’association, à partir du projet qu’elle souhaite développer, et parce qu’elle a examiné les besoins du terrain, puisse proposer à la collectivité territoriale une action d’intérêt général et solliciter une subvention pour sa mise en œuvre.

Dans certains cas, les associations ont pu signer avec les collectivités territoriales, notamment les communes, des conventions de financement sur des projets. Quand ce type de relations peut s’installer, il permet la construction d’un partenariat pour la mise en œuvre d’actions en complément de l’intervention publique.

Néanmoins, ces relations ne sont pas sans risque. En effet, lors d’un changement de municipalité, on a pu voir des conventions rompues brutalement, sans autre justification que des orientations politiques partisanes.

L’autre type de financement, qui n’implique pas de financement, mais repose sur une véritable reconnaissance du rôle des associations, de leur apport à la collectivité et du lien qu’elles peuvent jouer entre la population et les élus, se trouve dans les chartes d’engagements réciproques déclinées au niveau local.

La charte, signée le 1er juillet 2001 entre la Cpca et le gouvernement, a connu quelques déclinaisons géographiques dans certaines régions. Ce type de partenariat, s’il dépasse les bonnes intentions, témoigne d’une réelle maturité de la relation.

Documents joints à cet article
T183 103-107 - PDF - 28.8 ko

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