Du regroupement... à la mutualisation
Publié par L’équipe Fonda le 20 août 2013

Du regroupement... à la mutualisation

par Jean Bastide, administrateur de la Fonda

paru dans La tribune fonda n° 207, février 2011

(Article à télécharger en fin de page)

Un peu d’histoire

Au cours du xixe siècle et une partie de la première moitié du xxe, les échanges et coopérations entre associations, se sont principalement organisés au sein d’une même famille de pensée. Parmi les premières tentatives de coopération sectorielle il faut signaler celle du pasteur Combe, qui avait proposé en 1906 la création d’une fédération nationale des colonies de vacances lors d’un congrès à Bordeaux, où étaient présentes les trois principales familles de pensée de l’époque, laïque, catholique et protestante. L’initiative n’a pas abouti cette année là, les représentants des organisations catholiques quittant le congrès peu après le début de la rencontre à cause de leur profond désaccord avec les organisations laïques qu’elles combattaient sur d’autres fronts.

C’est aussi ce qui explique qu’il n’y ait pas eu constitution d’un front commun en 1901 pour défendre la loi sur le contrat d’association, ni de mobilisation importante des associations comme parfois on a pu l’imaginer un siècle plus tard. Les principales forces qui ont agi pour parvenir à l’adoption du texte sont en priorité les forces politiques fortement encouragées par la franc-maçonnerie. Rares les mouvements associatifs de la fin du xixe siècle, qui se sont fait entendre pour revendiquer un texte législatif. Que ce soit la Ligue de l’enseignement ou les mouvements confessionnels, leur combat de la fin du siècle se portait principalement sur d’autres fronts. Ce qui ne signifie nullement qu’il y ait eu de leur part désintéressement, mais tout simplement que le régime de « liberté surveillée », qui caractérisait la période antérieure à 1901, bénéficiait d’un certain laxisme de la part des administrations chargées du contrôle et de l’application des textes législatifs ou réglementaires, au point qu’on avait fini par s’accommoder de la situation. Il faut cependant ajouter, et ceci explique en partie cela, que les grands textes adoptés par le Parlement en 1881 (liberté de réunion, liberté de la presse) avaient en partie répondu aux attentes des principales organisations pour qu’elles concentrent leurs actions sur les différents champs qui marquaient profondément la fin du siècle : la mise en œuvre des lois sur l’école publique, gratuite et laïque, et l’affaire Dreyfus notamment.

De l’affinitaire au sectoriel… et à l’intersectoriel, une longue marche

La nécessité de se regrouper et de s’organiser nationalement, est apparue relativement tôt au sein des grandes familles, confessionnelles et laïques : les Unions chrétiennes de jeunes gens (Ucjg – 1852, sur une base paroissiale), l’organisation des mouvements catholiques au sein de l’Action catholique de la jeunesse française (Acjf – 1886) et laïques autour de la Ligue de l’enseignement après 1865. C’est plus tardivement que des regroupements s’opèreront sur une base sectorielle. C’est le cas, notamment, de l’Union nationale des associations de tourisme (Unat–1920, sous l’impulsion de l’Automobile-Club), de la Fédération des centres sociaux de France (Fcsf 1922))… Sans oublier qu’au cours des années 20 et 30, dans la mouvance laïque, la Confédération générale des œuvres laïques (Cgol – 1925) crée ses propres organisations sectorielles (sport, culture, loisirs, colonies de vacances…), les Ufo (Union française des œuvres).

À la Libération, deux facteurs principaux ont favorisé l’organisation de regroupements transversaux : d’une part, la rencontre et les combats communs d’hommes et de femmes d’horizons divers au sein de la Résistance qui bouleversent les clivages traditionnels, d’autre part la définition d’une politique gouvernementale issue du gouvernement provisoire d’Alger en matière de jeunesse et d’éducation populaire : naissance de Peuple et Culture (1944), de l’Union patriotique des organisations de jeunesse (Upoj 1944). Cette dernière organisation se fondra dans le Conseil français des mouvements de jeunesse (Cfmj) dont le but est à la fois de coordonner les activités des associations de jeunesse et d’assurer une mission de représentation auprès des administrations et de l’opinion publique. C’est dans ce secteur en particulier que les relations état/mouvements seront particulièrement fertiles allant jusqu’à la création d’organismes de cogestion dès la fin des années 50. Après 1945 d’autres secteurs s’organisent, comme l’Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux (Uniopss – 1947), ou l’Union des foyers de jeunes travailleurs (Ufjt – 1955), malgré le « marquage idéologique » des nombreuses associations à l’origine de ces regroupements, ils ne connaîtront pas le clivage confessionnel / non confessionnel auquel nous a habitué le secteur de l’éducation et qui a également marqué l’éducation populaire. En 1958 avait eu lieu la création du Groupe d’études et de rencontre des organisations de jeunesse et d’éducation populaire (Gérojep) qui préfigurait le Conseil national des associations de jeunesse et d’éducation populaire (Cnajep – 1968), où se retrouvent associations sectorielles et affinitaires. C’est au cours de cette période des « Trente Glorieuses » que la structuration du mouvement associatif s’intensifie ce qui est à la fois dû à la forte croissance des associations (on passe de 5 000 créations annuelles à plus de 60 000 à la fin des années 60) ainsi qu’au développement du partenariat financier avec les pouvoirs publics dans la plupart des domaines.

Ces différents organismes, qu’ils soient nés de la volonté conjointe d’associations d’un même secteur d’activité, ou issus du partenariat avec les pouvoirs publics, c’est la vitalité du fédéralisme de cette époque qui en est la source : le dialogue avec l’état est alors fécond, les « Trente Glorieuses » favorisent l’émergence de projets nouveaux, la professionnalisation monte en puissance dans presque tous les secteurs. C’est le temps du projet collectif qui prime sur le projet individuel, qui lui donne sens, visibilité et durée, période d’effervescence et de forte croissance qui est aussi caractérisée par une empreinte militante intense.
Il faut ici mentionner le rôle majeur de l’association « Défense des associations de progrès » (Dap) dans le rassemblement des forces associatives : c’est en grande partie grâce à cette association, prolongée en 1981 par la Fonda, que la structuration nationale du mouvement associatif s’opèrera notamment par la création en 1983 par le gouvernement du Conseil national de la vie associative, et au début des années 90 de l’organisation représentative du mouvement associatif, la Conférence permanente des coordinations associatives (Cpca).

Si la croissance du parc associatif et la diversité des champs d’intervention se poursuivent au cours des années 80 et suivantes, c’est dans un contexte social, économique et culturel en profonde mutation. Amorcés dès le début des années 80, mais s’accentuant progressivement, plusieurs facteurs vont peser fortement sur l’évolution des regroupements associatifs, notamment sur le « fédéralisme » qui se caractérisait principalement par une intégration institutionnelle nationale et verticale – à l’image de l’état jacobin – pour désormais laisser progressivement la place à des fonctionnements plus horizontaux et localisés. Le mouvement associatif s’est structuré au cours du siècle passé sur la base de grands réseaux qui ont marqué la société politique et sociale. Pour le sociologue Jacques Ion « ces grands réseaux ont découpé l’espace des groupements en quelques grandes constellations reproduisant grosso modo, les clivages idéologico politiques (catholique, socialiste, communiste, etc.). Il n’est pas surprenant de constater aujourd’hui, période caractérisée par une perte d’influence des idéologies, que l’emprise de ces réseaux tend de plus en plus à diminuer, ce qui n’empêche pas l’existence de constructions identitaires, même si l’appartenance idéologique est moins affirmée, favorisant ainsi un fonctionnement des regroupements spécialisés plutôt sur une logique de secteur que sur une logique idéologique.

Il ne faudrait cependant pas minimiser l’influence d’autres facteurs externes au mouvement associatif qui ont joué un rôle d’accélérateur des mutations, voire ont parfois provoqué des situations de plus grande précarité, sachant que tous les secteurs n’ont pas été également concernés. Il s’agit des politiques publiques au premier rang desquelles la décentralisation des années 80, accentuée par les lois de 2004 et suivantes, et des politiques de financements qui évoluent de la subvention au financement par projet, voire à l’appel d’offre et la mise en concurrence.

La décentralisation

Il n’est pas surprenant que ce soit les regroupements nationaux qui en aient subi les effets en premier. On a souvent dit, avec une touche d’exagération, qu’avec la décentralisation le partenariat qui caractérisait la relation état/monde associatif, avait cédé la place au partenariat état/collectivités territoriales. Le mouvement associatif, dans son ensemble, n’a pas manifesté son hostilité au processus de décentralisation, et s’il l’avait fait, il se serait mis en contradiction avec le principe démocratique qu’il souhaite promouvoir. En effet, depuis deux siècles notre pays s’est montré très timoré dans la reconnaissance de niveaux de légitimité différents : sur le plan politique – la décentralisation –, sur le plan des fonctions sociales remplies dans une démocratie – les associations et autres corps intermédiaires –, sur le plan international, de penser la légitimité d’un pouvoir distinct de celui de la nation – l’Europe –. Ce n’est donc pas une opposition à la politique de décentralisation, mais les conséquences de sa mise en œuvre sur la structuration dominante du mouvement associatif et sur son fonctionnement calqués sur celui de l’état : comment passer de la verticalité à l’horizontalité ? Certes, si ce sont les modes d’organisation associatifs les plus centralisés qui ont connu les bouleversements les plus profonds, c’est l’ensemble des associations qui s’est trouvé concerné. Dans certains secteurs (notamment le sanitaire et social), la décentralisation a nécessité des adaptations, parfois des changements structurels aboutissant à de nouveaux équilibres des pouvoirs et des responsabilités au sein des organisations. Ces adaptations se sont réalisées, parfois à marche forcée, avec plus ou moins de bonheur. Suivant les organisations, l’impact n’a pas été le même, car il n’y a pas eu simplement un changement d’interlocuteurs. C’est la proximité de ces interlocuteurs de l’action, la faible distance entre les financeurs et l’activité ou le service, et, très fréquemment, leur plus grande sensibilité au positionnement politique des porteurs de ces activités ou de ces services, qui les ont parfois conduits à prendre des décisions différentes de celles des administrations centrales, allant jusqu’à la remise en cause de financements.

Cependant, le bouleversement dont on parle moins, mais qui est tout aussi profond, c’est celui qui touche au cœur des regroupements associatifs, c’est-à-dire à leur projet et à leur organisation. Car les rapports internes entre les différents échelons territoriaux d’une même organisation ne peuvent plus, après la décentralisation – ou après la mise en œuvre de la déconcentration – être configurés de la même façon. Le « national » ne pèse plus autant, ses fonctions sont nécessairement différentes. Et ce phénomène est particulièrement sensible pour les unions ou fédérations au sein desquelles les circuits financiers étaient très structurants : c’est le cas des financements nationaux négociés par une fédération au bénéfice de ses associations adhérentes.

Ces organismes, n’étant plus le passage obligé pour les échelons territoriaux pour bénéficier d’un financement, ont perdu leur fonction « nourricière » et par là, une grande partie de leur ascendant. Ce phénomène a été particulièrement ressenti par les organismes nationaux qui avaient laissé en déshérence le projet associatif, et dont la cohésion de l’ensemble, reposait essentiellement sur les contraintes liées au circuit des financements. Au risque de disparaître, ils se sont rapidement trouvés dans l’obligation de revoir les fondements constitutifs de leur réseau, de revisiter leur projet associatif et leur mode de gouvernance.

Parce que la décentralisation élargit les responsabilités des élus mais aussi celle des citoyens, elle ne peut que stimuler les initiatives proches des réalités qui tissent la vie quotidienne de la population. En ce sens, la démarche globale du mouvement associatif rejoint ces finalités car, dans la diversité de ses actions, il vise notamment, l’engagement et la formation du citoyen à la participation à la vie de la cité.

Cependant on ne peut éluder la question de la bonne distance entre le partenaire financeur et l’activité ? Une trop grande proximité peut entraîner une discrimination positive, ou négative, notamment sur des critères étrangers au projet associatif, qu’ils soient de nature politique ou philosophique, qui n’auraient pas lieu d’être. Parce que l’état était plus distant, ces considérations ne pouvaient jouer que plus exceptionnellement. N’a-t-on pas assisté, au cours des vingt dernières années, en de nombreux lieux, à une politisation partisane des rapports locaux ? à la suite d’élections, parce que la majorité a changé de camp, des conventions ont été unilatéralement dénoncées, l’opérateur associatif étant considéré comme trop proche de l’ancienne majorité. Ce sont les secteurs extra légaux, ou les domaines les plus politiquement sensibles comme la culture, le socioculturel, l’animation… qui ont été généralement les plus touchés.

Il est pourtant naturel que les élus locaux, qui ont hérité de pouvoirs plus importants, cherchent à maîtriser de mieux en mieux les actions locales qui relèvent de leurs compétences et, surtout, de leurs financements. La décentralisation n’a pas créé ce mouvement, elle l’a accentué. Dans un contexte de crise économique grave, et de crise des budgets locaux, les élus introduisent des logiques économiques plus rigoureuses, notamment dans les domaines qui échappent plus ou moins à la productivité : le social, le culturel, le socioculturel…

Les financements publics

Bien qu’il y ait une grande disparité entre associations, mais également entre les différents secteurs, l’attribution des financements publics (nationaux et locaux) sont concentrés, non seulement dans les grandes associations, mais surtout sur celles qui relèvent des secteurs orientés vers les populations fragiles ou en difficulté. On vient de constater qu’avec la décentralisation l’état a fortement réduit ses financements, une baisse qui est accentuée par la crise économique, le relais a été jusqu’à présent pris en partie, et suivant les secteurs, par les collectivités territoriales. En ce sens, et pour l’instant, celles-ci ont joué un rôle d’amortisseur des conséquences de la crise. Mais cela ne va pas durer.

Mais plus que la raréfaction des ressources publiques, ce sont aussi les modifications des modalités de financement et de soutien au secteur associatif qui font problème. C’est désormais la mise en œuvre d’une logique de projet et de performance des financements qui résulte de l’application de la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), et d’une application parfois abusive de règles européennes non achevées. Cela se traduit par l’effacement progressif du financement par subvention – notion dont il faut préciser qu’elle ne bénéficie pas d’une définition légale – et le glissement tendanciel vers la commande publique. Cette dernière évolution opère une véritable révolution : l’état, mais plus encore les collectivités dont les équipes sont élues sur un programme concrétisé par des projets précis pour une durée déterminée, ont de plus en plus tendance à vouloir afficher la visibilité du donneur d’ordre, ce qui se traduit par le développement de l’appel à projet ou de la commande publique.

Par rapport au rôle historique des associations, on assiste là à un renversement. Si cette tendance forte se confirme, c’est la puissance publique qui déterminera désormais les besoins à satisfaire, les associations n’étant plus que des prestataires de services. Autrement dit, pour elles, c’est le passage du statut de maître d’ouvrage à maître d’œuvre.

Quant on connaît le rôle joué par les associations au cours du siècle passé, porteur de la demande sociale, révélateur des besoins, pionniers en de nombreux domaines, on peut craindre que le mode de relation soit celui du donneur d’ordre au simple exécutant. Et cela ne peut se faire qu’au détriment de la reconnaissance de l’initiative associative : comment les associations pourront-elles continuer à jouer leur rôle historique de défricheur, expérimenter de nouvelles pratiques ? Et les nouvelles et petites associations, essentiellement composées de bénévoles, pourront-elles, dans un contexte ainsi formaté, continuer à se développer et participer ainsi au renouvellement du parc associatif ?

Si l’on peut comprendre que la raréfaction des finances publiques impose des règles plus strictes, c’est ce passage brutal de la subvention à des logiques d’appels d’offres et de concurrence, qui va accentuer les tensions au sein du monde associatif. Tensions qui sont parfois accrues par une pratique de plus en plus fréquente des administrations qui souhaitent avoir à faire à un nombre restreint d’opérateurs, ce qui peut avoir certes, pour effet, la constitution de regroupements conjoncturels, mais qui peut aussi se traduire par une compétition qui n’est pas nécessairement la voie la plus favorable à la mise en œuvre du projet associatif.

Cette évolution, va dans le sens de la banalisation de l’intervention associative, avec un risque accru de sa mise sous tutelle. C’est pourquoi, les enjeux de la mutualisation et de la coopération inter associative sont aujourd’hui considérables, certainement tout autant, si ce n’est plus, qu’au temps du fédéralisme triomphant. La question qui s’impose : le mouvement associatif est-il prêt à considérer que la mutualisation n’est plus aujourd’hui un choix, mais une nécessité ? Parce qu’elles sont touchées par la réduction des ressources, faire plus avec moins, qu’elles ont vocation à être moteur de l’innovation sociale et qu’elles portent les valeurs de défense de l’intérêt général, les associations ne devraient-elles pas être naturellement conduites à mutualiser des moyens – humains et financiers – pour pérenniser leurs actions au service des personnes ?

Nous avons conscience que nous sommes encore loin du compte, qu’il s’agit d’une véritable révolution culturelle qui ne se fera pas du jour au lendemain, et qu’il ne peut y avoir mutualisation sans proximité de projet associatif, ni en l’absence de code de bonne conduite et de concertation. L’enjeu n’est certainement pas ici la disparition du mouvement associatif, mais le risque sérieux de son affaiblissement, de sa perte d’autonomie et de son instrumentalisation.

Or, le danger qui guette aujourd’hui le monde associatif, plus qu’hier, est celui des conséquences de son atomisation, phénomène que l’on observe dans la progression du chacun pour soi, et de la difficulté à élaborer des réponses collectives. Historiquement, c’est face à l’état central, et parfois sous son injonction, que se sont organisés les grands regroupements fédéraux avec pour objectif principal, l’élaboration d’une parole collective et sa consolidation par la solidarité. Les forces qui ont permis aux divers fédéralismes de se développer au cours du siècle passé, ont aujourd’hui perdu de leur vigueur alors que la nécessité du rassemblement et de la cohésion est aussi impérieuse aujourd’hui, si ce n’est plus. Il ne suffit plus de dénoncer des situations, de contester des méthodes, c’est l’organisation d’un rapport de force, que seul un regroupement large d’organismes concernés est en capacité de produire, qui peut permettre, par le dialogue, des corrections de trajectoire.

Partager cet article

Un message, un commentaire ?
Modération a priori

Ce forum est modéré a priori : votre contribution n’apparaîtra qu’après avoir été validée par un administrateur du site.

Qui êtes-vous ?
Votre message
  • Pour créer des paragraphes, laissez simplement des lignes vides.

  • Lien hypertexte

    (Si votre message se réfère à un article publié sur le Web, ou à une page fournissant plus d’informations, vous pouvez indiquer ci-après le titre de la page et son adresse.)

Ajouter un document