Associations de proximité et pouvoirs publics : quels partenariats pour quelle participation à la vie publique ?

Actes de la rencontre du 9 décembre 2002 à Marseille

in La tribune fonda n° 164 - décembre 2003

Produire une parole associative collective...
- La démarche fonda en PACA, par Marie Ange Favre, fonda PACA
- L’expérience de Tout Horizon, par MSE Sud

S’impliquer dans des instances de participation...
- Les enjeux et les avancées récentes de la démocratie participative, par Jacques Remond, Carrefour national des associations d’habitants et comités de quartier ( CARNACQ)
- La place des associations dans les conseils de développement, par Laurent Bielicki, Agence régionale pour le développement local

Construire de nouveaux partenariats avec les pouvoirs publics...
Rapports d’ateliers et débat

... Pour légitimer et renforcer la participation des associations de proximité à la vie publique
- Les formes de relations entre associations et pouvoirs publics dans les Bouches du Rhône, résultats de l’enquête, par Etienne Ballan, Emmanuelle Benson, Anne Le Guillou, ARENES

Un partenariat nouveau à inventer, par Jean-Pierre Worms, secrétaire général de la fonda

Produire une parole associative collective …

La démarche fonda en PACA

Marie-Ange Favre, déléguée régionale fonda PACA

La fonda est un regroupement de responsables associatifs issus de différents secteurs. Elle se veut un lieu de débats, un laboratoire d’idées qui permet, à partir de la confrontation des expériences, de faire des propositions. Elle édite une revue, La tribune fonda, qui permet aux associations ou à toute personne de suivre les évolutions et les mutations du mouvement associatif.

La fonda est un mouvement national. Il y a une dizaine d’années, des militants fonda de Rhône-Alpes ont décidé de se regrouper. Ce regroupement s’est rapidement structuré en association. Ensuite, un certain nombre de démarches régionales similaires, associations de fait, se sont mises en place, en Midi-Pyrénées, Aquitaine, Grand Ouest, Alsace... Le groupe fonda PACA, composé de responsables associatifs, existe depuis trois ans.

Pour le Centenaire de la loi 1901, le groupe fonda PACA a mené une étude participative sur l’évolution des associations dites « issues de l’immigration », qui ne sont reconnues que depuis vingt ans. Après cette étude participative, à laquelle dix-neuf d’associations ont participé, une rencontre intitulée « Associations plurielles créActrices de citoyenneté » a été organisée. Pour illustrer cette étude et ce débat, un film a été réalisé par l’association MSE Sud, avec la collaboration de l’association « Tout Horizon », suivant la méthode de l’automédiatisation. Ce film a une vie en soi puisqu’il évolue, il se poursuit en traitant des aspects variés de la vie de Tout Horizon. Aujourd’hui, nous verrons une version qui traite de la relation de Tout Horizon avec son environnement institutionnel.

À partir des réflexions du groupe issues de cette première étude, un enjeu a paru particulièrement important pour les associations de proximité : leurs relations avec les pouvoirs publics. Ces relations ont toujours été assez problématiques, en partie à cause des représentations que chacun a de l’autre. Les responsabilités sont partagées.

Par ailleurs, à l’heure de la décentralisation, de la mise en place, dans les agglomérations et les pays, des conseils de développement, le moment est venu d’une certaine maturité de part et d’autre, dans la façon de se considérer, dans la façon de comprendre les contraintes respectives. Cette rencontre permettra de s’interroger sur la place que les associations peuvent avoir dans l’ensemble des nouvelles instances de concertation pour aller dans le sens d’une plus grande clarté des relations entre associations et pouvoirs publics. Un premier pas dans cette clarification a été fait lors de la signature de la Charte d’engagements réciproques entre le Gouvernement et les associations représentées par la CPCA ( Conférence Permanente des Coordinations Associatives ) dont la fonda est membre, le 1er juillet 2001. Une Charte a été signée au plan régional et la même démarche pourrait être entreprise au niveau local et être une base de négociation avec les collectivités locales.

Notre rencontre se fonde sur un travail d’enquête participative qui a été réalisé par l’association ARENES auprès de vingt et une associations de proximité et de dix-neuf représentants des pouvoirs publics ( élus, techniciens ) sur quatre territoires, Salon de Provence, la Ciotat, Aix en Provence et les 11, 12, 13, 14ème arrondissements de Marseille. Nous avons défini les associations de proximité comme des associations non fédérées et ayant une action de terrain avec les habitants. C’est avec elles que nous avons travaillé pour cette enquête et la rencontre d’aujourd’hui.
Cette rencontre est l’aboutissement de ce travail d’enquête. Elle comprend des ateliers dont les deux thèmes sont l’autonomie associative face aux formes et aux méthodes de financement public et la place des associations dans les espaces publics. Plusieurs interventions préalables auront pour but de contextualiser le débat qui suivra, les ateliers et la présentation des résultats de l’enquête. Mais tout de suite, voici le film « l’exclusion ne se gère pas, elle se combat » MSE Sud et Tout Horizon.

L’expérience de Tout Horizon

MSE Sud

Lors de la Rencontre fonda PACA « Associations de proximité et pouvoirs publics, quels partenariats pour quelle participation à la vie publique ? », un film réalisé par MSE Sud avec l’association Tout Horizon « Tout Horizon et son environnement institutionnel » a été diffusé. Tout Horizon est une association marseillaise de quartier qui, grâce à son travail de terrain de retissage des liens, a réussi à changer l’image de son quartier et des personnes qui y vivent. Ce film reprend des éléments d’un premier film réalisé en 2000 « Ça m’apporte plus que je n’apporte » présenté lors du Colloque de la fonda PACA de février 2001 « Associations plurielles, créActrices de citoyenneté » et le complète par les réactions de certains membres de l’association et de leurs partenaires institutionnels au visionnage de ce premier film. La démarche de MSE est présentée ici.

Exclusions, précarités, dysfonctionnements dans l’entreprise et dans la société : ces questions suscitent des débats auxquels presque tout le monde participe. Tout le monde... sauf les premiers et principaux intéressés. Et pourtant, ne sont-ils pas les mieux placés pour en parler ? À l’aide de la vidéo, Moderniser Sans Exclure donne à entendre ceux qui n’ont pas la parole.

MSE conduit depuis une dizaine d’années une recherche action intitulée : automédiatisation. Cette démarche, initiée par le Professeur Bertrand Schwartz au niveau national, utilise le support vidéo comme un moyen permettant de créer des espaces d’expression et d’écoute, dans le but de favoriser une réflexion collective sur les enjeux, les moyens et les obstacles des politiques publiques en général et de lutte contre l’exclusion en particulier.

La démarche d’automédiatisation consiste a réaliser un document vidéo sous la forme d’une production collective. Un premier film est réalisé par des acteurs nommés « groupe producteur », il est ensuite soumis au visionnage de ces mêmes acteurs et de ceux composant leur environnement. Leurs réactions sont aussi filmées et intégrées à la production finale. Des montages successifs sont réalisés, chacun s’enrichissant de nouveaux points de vue. Jusqu’à la production finale, qui devient le support d’une réflexion collective, étendue à de larges publics.

A ce jour une quarantaine de films ont été présentés à plus de 20 000 personnes concernées ou intéressées par ces enjeux sociaux.
Dans la démarche MSE, le film n’est pas une fin en soi, ni un produit à consommer. C’est le support permettant à des groupes de personnes de s’exprimer, à des structures qui le souhaitent d’améliorer leur fonctionnement et à des responsables de re-examiner leurs marges de liberté et de responsabilité, à partir des points de vue des groupes producteurs.

L’outil vidéo est un moyen qui invite ceux qui témoignent et ceux qui écoutent à confronter leurs représentations et à analyser leurs pratiques. L’utilisation des vidéos nécessite donc un accompagnement comprenant un cadre déontologique dont voici quelques règles :
1. Les films sont montrés dans leur intégralité.
2. La diffusion est accompagnée dans la mesure du possible par une personne, capable d’expliquer les objectifs, les modalités de réalisation, …
3. La diffusion est suivie d’un débat ou d’un échange
4. Les diffusions sont gratuites.

Contact : MSE Sud – Michaël Diebold – msesud@free.fr
29, avenue de Frais Vallon - Le Nautile - 13013 Marseille Cedex 06 - Tél : 04 91 10 40 00 - http://msesud.free.fr

S’impliquer dans les instances de participation...

Les enjeux et les avancées récentes de la démocratie participative

Jacques Remond, président du CARNACQ

Le mot participation revient régulièrement à la mode. Il a besoin d’être défini avant toute description de ses modes opératoires. Dans les années 65, on parlait de la participation aux fruits de l’expansion. On parle aujourd’hui de démocratie participative qu’on différencie de la démocratie représentative tout en essayant de l’articuler avec elle. Cela fait beaucoup de démocraties ! Or, il n’y en a réellement qu’une seule, c’est le pouvoir du peuple de se gouverner lui-même. Cette acception évolue dans le temps, mais ne doit pas perdre son unicité. Sinon on risque de nous renvoyer qu’il y a un type de démocratie plus important que l’autre, en l’occurrence, pour les élus, la démocratie représentative.

De quelle participation parlons-nous ?

Tout d’abord, la participation de qui ?

Mon expérience de la participation s’est faite dans le 13ème arrondissement de Paris où, dans les années 70, des rénovations très importantes ont été entreprises sans consultation des habitants. A ce moment-là, un groupe d’habitants s’est donc constitué. Ce groupe s’est vite aperçu que, pour bien comprendre et participer aux réflexions sur la rénovation du 13ème, il fallait réfléchir au niveau global de la ville. Nous avons donc alors essayé de réunir, au niveau de la ville de Paris, des associations du même type que la nôtre pour avoir une réflexion et une parole plus globale et ce fut la Plateforme des comités parisiens d’habitants.

La participation part ainsi d’une prise de conscience de l’habitant qui doit rapidement se structurer collectivement en participation à un groupe. L’habitant peut avoir un peu de temps et de bonnes idées, mais il faut qu’il puisse les vérifier et les enrichir par le collectif.

Ensuite, la participation à quoi ? Nous voulons participer à la décision publique, directe ou déléguée, qui intervient sur le mode de vie de l’habitant par une modification de son cadre de vie.

Pourquoi, aujourd’hui, veut-on participer plus qu’hier ? Trois raisons à cela :
- le développement de la connaissance générale de toute la population. Dès lors qu’on est un peu plus « instruit » on est plus prêt et on se sent plus capable de s’investir dans la vie locale.
- le développement de l’information par les médias, sur ce qui touche à la vie de chacun, permet aux gens d’être plus informés de ce qui les concerne.
- la concentration urbaine a eu aussi beaucoup d’effets sur la façon de vivre et de se considérer en ville. Il y a une disparition de ce qu’on a pu appeler la convivialité rurale.

Les ruraux disent qu’il y a des sociétés rurales très divisées, mais il y a quand même une place du village où les gens se rencontrent, s’informent et participent un peu à tout ce qui les concerne localement. Dans la ville cela n’existe plus. En effet, la ville, par sa configuration, par son développement, entraîne la constitution de problèmes tellement complexes que personne, aujourd’hui, ne peut appréhender seul cette complexité, tout cela dans un éclatement spatial qu’il faut reconstruire.

Comment participe-t-on ? On participe par l’information, la réflexion en groupe, la consultation, le débat, la concertation et le suivi.

La participation pourrait être définie comme la faculté pour l’habitant, seul mais surtout en groupe, de connaître et de poser les problèmes du fonctionnement de son cadre de vie, de les analyser sur la base d’informations complètes et compréhensibles, de proposer les solutions et d’en débattre avec le pouvoir qui décide, d’assister à la prise de décision de ce pouvoir et enfin, d’en suivre l’exécution.

La participation va organiser un rapport partenarial avec les autorités publiques, mais qui est peut-être aussi un rapport conflictuel. Pour que ces rapports, aussi bien partenariaux que conflictuels, soient productifs, il faut disposer d’outils et savoir en maîtriser collectivement l’utilisation, du côté des décideurs et du côté des citoyens. Il existe trois types d’outils, c’est-à-dire de dispositifs permettant au citoyen de se rapprocher de la décision.

Les lois de décentralisation des années 1980 à 1985 prévoyaient une loi sur la participation qui n’a jamais été élaborée. A ce moment là, il y eut quand même une disposition particulière pour trois villes, Paris, Lyon, Marseille qui fut l’instauration du « Comité d’Initiative et de Consultation d’Arrondissement ». C’est encore actuellement sans doute le seul outil de notre dispositif législatif qui soit suffisamment précis pour organiser la participation sans l’être trop pour permettre à chacun de s’y impliquer. De quoi s’agit-il ?

Dans chaque arrondissement des trois villes Paris, Lyon, Marseille, à côté du maire d’arrondissement et du conseil d’arrondissement, il y a ce Comité d’Initiative et de Consultation d’Arrondissement appelé plus brièvement CICA qui regroupe toutes les associations qui le souhaitent. Dans la loi, il est prévu, qu’une fois par trimestre, ce CICA dialogue avec le conseil municipal, sur la base d’un ordre du jour qui a été préparé à l’avance par lui, le maire et le conseil municipal, avec la documentation nécessaire.
Instaurés par la loi, ce rendez-vous précis, et ce travail préalable commun entre les associations, puis entre elles et le pouvoir municipal d’arrondissement sont exceptionnels.

Dans cette période de 1980 à 1985, un autre dispositif a été créé, qui a été le point de départ de toute la concertation en matière d’urbanisme. Il s’agit de l’obligation de concertation dans toute opération de ZAC ou d’aménagement concerté ( zones où les règles d’urbanisme n’étaient pas en œuvre et où sont recréés, à partir de rien, une ville ou un quartier ).

Au début des années 90, il y a la loi d’orientation sur les villes ( LOV ) et la loi d’administration territoriale de la République.
Ces lois prévoient des conseils consultatifs et des referendums. Cependant, les possibilités d’initier un referendum sont souvent extrêmement limitées. Par exemple, à Paris, si on voulait faire un referendum d’initiative populaire, il faudrait que l’on réunisse 30 000 signatures pour le seul arrondissement du 13ème.

En 2000, la loi SRU, Solidarité Renouvellement Urbain, étend la concertation préalable à de nombreuses opérations d’aménagement territorial. Le principe de la concertation préalable devient une concertation continue. Cette loi SRU prévoit aussi la création d’un comité de partenaires du transport public auprès des syndicats mixtes de transport.
La loi Voynet crée en 1999 les conseils de développement. Elle sera développée par le prochain intervenant.

La loi Vaillant, en 2001, crée les conseils de quartier. Elle oblige chaque mairie de ville de plus de 80 000 habitants à créer des conseils de quartier, sans en préciser ni la composition, ni les modalités de fonctionnement. Au départ, le projet de loi déposé par le gouvernement était relativement cadré. La création de ces conseils de quartier devait se faire en liaison avec les associations et les habitants. L’Assemblée nationale y a ajouté des modifications. Le Sénat, assez opposé, a finalement proposé simplement l’obligation de création du conseil de quartier, laissant au maire et au conseil municipal le soin de décider comment il sera organisé. C’est le texte en vigueur aujourd’hui. Tout est ouvert, ce qui est une bonne chose, surtout pour ceux qui ont le pouvoir de mettre en place ce conseil de quartier, les élus.

Dans tous ces textes, y compris le dernier, on voit souvent que le terme « peut » est employé. Une loi est faite justement pour dire que ceci doit être fait. Or ces lois disent : le conseil municipal peut, le maire peut, ceci peut… Cela veut dire que le maire a une grande latitude pour construire une réelle participation. Pour les conseils de quartier, par exemple, ce n’est que si les associations et les habitants peuvent peser de tout leur poids sur des mairies qu’ils fonctionneront efficacement. C’est important de créer des outils assez souples pour s’adapter aux réalités locales. Mais il faut pouvoir contrôler qu’ils s’appliquent réellement partout. Ces outils de la participation sont donc à investir, et à faire évoluer pour qu’ils s’adaptent aux situations locales en favorisant un dialogue entre les décideurs locaux et les habitants.

Cependant, ces partenariats entre décideurs locaux et habitants sont difficiles à mettre en œuvre.

La première difficulté est liée au fonctionnement de nos assemblées territoriales. En France, un maire n’est pas égal à un conseiller municipal. Hélas, nous nous sommes habitués à cela. Les associations s’adressent ainsi le plus souvent directement au maire sans penser au conseil municipal. Or, normalement, c’est le conseil municipal qui délibère et vote. Le maire est simplement le pouvoir exécutif. En France, le maire délibère et exécute.

La deuxième difficulté est liée au rôle que jouent les techniciens des collectivités territoriales dans les démarches participatives des habitants. En général, ils ne sont pas formés à travailler avec les habitants. Ils ont peu de temps à consacrer à cela et peu de moyens. Par exemple, quand les associations leur réclament des documents, ils n’ont pas forcément les moyens d’en faire des tirages. Même s’ils sont de bonne volonté, ils sont un peu désarmés. De plus, ces techniciens ont une obligation de réserve, qui fait que quand un élu est là, ils ne disent plus rien. Cela peut déstabiliser les associations. Et aujourd’hui ils sont de plus en plus tenus à une obligation de résultat qui les met sous pression et rend le dialogue encore plus difficile.

La troisième difficulté est celle liée au mode de travail des groupes d’habitants. Il faut savoir gérer le temps consacré par chacun à ce travail, gérer le temps en groupe. Pour que le groupe soit crédible, il faut qu’il se construise une parole propre. Il faut apprendre à fonctionner collectivement, que chacun apporte ses idées, qu’on réfléchisse ensemble, mais aussi qu’on sache arrêter une décision qu’on portera ensuite comme étant la décision du groupe, et non celle d’une seule personne. C’est un mode de fonctionnement qui prend du temps, qui demande des compétences. Chacun doit se laisser donner le temps de développer ses compétences propres. Il faut avoir une capacité à proposer des choses qui puissent être comprises par tout le monde.

Ce qui amène la dernière difficulté qui est que les groupes doivent faire face à l’hétérogénéité des habitants qui les composent. Il y a l’habitant alibi, l’habitant qu’on va chercher parce qu’il faut cette personne-là et pas une autre. Il y a l’habitant technicien. Il apporte sa technique mais parfois entraîne le groupe dans une direction trop technicienne. Il y a l’habitant associatif un peu partisan, qui veut se montrer, et éventuellement combattre le pouvoir qui est en face. Il peut entraîner le groupe dans une action partisane qui ne favorise pas le dialogue avec les élus et donc la participation.
Ces difficultés, on ne peut pas en venir à bout d’un seul coup. C’est par des méthodes spécifiques de mise en place de partenariats entre décideurs et associations qu’on arrive à les corriger pour avoir une action efficace.

Dans cet esprit il existe, par exemple, une Charte de la concertation qui a été produite par le Ministère de l’Environnement en 1996. Ce document n’a pas de valeur juridique, mais il peut aider à voir comment une concertation efficace peut être menée du début à la fin. Quelques exemples des points qu’elle traite :
- le moment choisi dans un projet pour faire participer des associations d’habitants est très important. Il est nécessaire qu’il soit suffisamment en amont pour que le moins possible de décisions soient déjà engagées. Cet amont doit être défini, la Charte s’essaie dans cette difficile définition ;
- en amont, toute une documentation est nécessaire pour comprendre les projets sur lesquels on souhaite intervenir. Cette documentation est à rendre lisible pour que chacun puisse la reproduire et la diffuser. Cela permettra de pouvoir bâtir des contre-projets. D’ailleurs, un partenariat avec les élus peut prévoir une aide aux groupements d’habitants pour construire des contre-propositions ;
- quand la concertation est engagée, elle doit être arbitrée par un élément neutre, donc ni par l’élu, ni par un associatif. Il faut qu’il y ait une personne compétente, mais indépendante pour vérifier, tout au long du processus de participation, que tous les éléments de la charte sont respectés et fonctionnent bien. C’est le garant défini par cette charte.

La mutualisation des compétences et des moyens entre les associations est importante. Il faut apprendre à débattre si on veut être porteur d’idées. Il faut se former à la communication. Il faut aussi se former au mode de fonctionnement administratif, savoir faire circuler l’information à l’intérieur de l’association, savoir bâtir des propositions selon quatre mots-clés : obstination, fermeté, patience, et sens de la tactique.

La participation, c’est un parcours sans fin, on peut toujours faire mieux, dans la recherche constante de dialogue, de travail, avec les élus, dans l’expérimentation partagée et travaillée entre les habitants et les groupes, à partir de méthodes d’évaluation acceptées par tout le monde. Si on ne met pas en place des méthodes, y compris d’évaluation, on n’arrivera pas à réaliser une participation convenable.
La participation véritable, c’est une utopie, mais c’est avec une dose d’utopie qu’on arrive à construire et à progresser vers une démocratie renouvelée.

Car l’utopie rend optimiste !

La place des associations dans les conseils de développement

par Laurent Bielicki, ARDL PACA4

L’ARDL a été missionnée par le Conseil régional Provence Alpes Côte d’Azur et l’Etat (SGAR) pour effectuer une mission de sensibilisation et d’information des associations aux enjeux des conseils de développement. C’est en tant que chargé de mission de l’ARDL que je vais vous présenter la situation des associations dans les conseils de développement en PACA.

Le dispositif

Cela suppose en premier lieu de définir ce qu’est un conseil de développement, à quoi cela sert, comment cela fonctionne, etc. Des éléments de la loi Voynet seront donc décrits ainsi que l’exemple du Conseil de développement de la Communauté Urbaine de Nantes, ancienne conférence consultative d’agglomération, fonctionnant de manière plutôt positive.

Aujourd’hui, de nombreuses dimensions de nos vies quotidiennes sont liées à la question de l’intercommunalité, qu’il s’agisse du transport, de l’emploi, de l’habitat, etc. Deux lois importantes structurent le champ de l’intercommunalité. La plus connue est la loi Chevènement de juillet 1999 qui fonde notamment les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, en fonction de certains seuils de population. Cette loi incite les communes, par des avantages fiscaux, à s’organiser en intercommunalité. Elle offre à ces entités un cadre juridique précis et attribue des compétences obligatoires et optionnelles ( développement économique, transport, déchets ménagers, etc. ).

La loi Voynet LOADDT5 de juin 1999 est moins connue même si elle représente une innovation importante. Sans créer de structure administrative supplémentaire et dans une logique de projet, elle offre aux communes et aux groupements de communes la possibilité de travailler ensemble à l’élaboration de projets globaux de territoire, qui traitent à la fois de l’aménagement, du développement économique, de l’emploi, de l’insertion, de la culture, du social, enfin de toutes les questions importantes qui peuvent se poser sur un territoire. Ces projets de territoire ( charte de pays ou projet d’agglomération ) prennent ensuite corps dans des contrats de pays ( plutôt en milieu rural ) ou dans des contrats d’agglomération signés par les communes ( ou groupements de communes ), l’Etat et le Conseil régional.

L’un des intérêts de la loi Voynet est qu’elle rend obligatoire, dans toutes les démarches de pays et de projet d’agglomération - et c’est une innovation majeure -, une instance qui est le conseil de développement. Ce conseil de développement vise au renforcement de la concertation et de la participation en associant les acteurs de la société civile, présents sur le territoire, à l’élaboration du projet du pays ou d’agglomération.

La composition des conseils de développement est laissée à l’initiative des élus. Le contrôle reste politique, mais la loi précise et recommande que ce conseil de développement soit composé de manière assez équilibrée par des membres qui représentent la diversité des activités économiques, sociales, culturelles ou associatives présentes sur le territoire local.

La loi précise également que le conseil de développement s’organise librement. C’est très important pour son autonomie, parce qu’il peut, par exemple, décider de ses modes de fonctionnement, de son travail, de la façon dont il va associer ses différents membres, la façon dont il peut rendre compte de son travail au reste de la société civile.
Il a aussi la possibilité d’auto-saisine pour toute question relative à l’aménagement et au développement du territoire.

La loi précise également que les élus peuvent être présents dans un conseil de développement, mais recommande qu’ils n’y soient pas majoritaires.

Le conseil de développement doit obligatoirement être associé à l’élaboration du projet de territoire des pays. Cette notion d’association est importante. Elle caractérise un processus qui se situe au-delà de la simple consultation. Concrètement, c’est souvent le conseil de développement qui rédige ou qui co-rédige la charte de territoire.

Dans les agglomérations, la loi est moins exigeante puisqu’elle place le conseil de développement dans un rôle consultatif. Celui-ci n’est plus associé à l’élaboration du projet de territoire comme dans le cadre des pays, mais simplement consulté. Cela dit, la loi fixe là un seuil a minima et n’empêche pas d’aller au-delà. Des conseils de développement, y compris d’agglomération, participent à l’élaboration active du projet. Par ailleurs certains conseils de développement de pays jouent un rôle décisionnaire dans le pilotage du projet de territoire aux côtés des élus.

L’idée principale est que la participation de la société civile favorise la qualité du projet de territoire, que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural. L’Etat, dans sa réglementation, n’a pas fixé de règles très précises, ni sur la composition du conseil de développement, ni sur son statut, ni sur ses modes de fonctionnement pour permettre une grande liberté de l’initiative locale, c’est-à-dire des élus locaux, mais également des acteurs de terrain, des associations qui peuvent aussi faire un peu de lobbying auprès de leurs élus.

Grâce à cette souplesse, on identifie aujourd’hui en France une émergence de conseils de développement qui sont très divers, qui ont des formules très hétérogènes, tant dans la taille, la composition, les rôles, les missions que dans les modes de fonctionnement. Il n’y a donc pas un modèle mais des tas d’exemples. Certains conseils de développement sont véritablement des exemples de démocratie participative, d’autres sont des coquilles vides.

En France, où en est-on ?

En septembre 2002, on comptait 252 démarches de pays, dans des états d’avancement très diversifiés. Certains ont fini d’élaborer la charte, d’autres en sont au tout début. On constate également de fortes disparités régionales. Certains territoires, en particulier la Bretagne ou le Nord Pas-de-Calais, sont couverts de Pays. D’autres territoires le sont moins, par exemple la Région PACA. Un Pays, en moyenne, c’est 84 communes, 84.000 habitants, mais avec de fortes disparités. Le plus petit Pays est l’Ile de Ré, 10 communes, 7000 habitants. Le Pays de Rennes compte, par contre, 420 000 habitants.
Sur ces 252 démarches de Pays, il y a actuellement un centaine de conseils de développement officiellement constitués composés de 18 à 253 membres. Les 2/3 des conseils de développement de Pays comportent en leur sein des élus. Ils comprennent en général des représentants des chambres consulaires ( Chambre d’agriculture, Chambre de métiers, Chambre de commerce et d’industrie, très rarement la Chambre régionale d’économie sociale ), des représentants de syndicats patronaux, des représentants de syndicats de salariés, puis, bien sûr, des associations et parfois des personnes qualifiées.

La plupart du temps les membres des conseils de développement ont été désignés par les élus. Parfois il y a eu un travail d’information auprès de la société civile en amont. Parfois il y a eu des réunions de préfiguration avec des organismes socioprofessionnels ou associatifs. Plus rarement, mais c’est arrivé, des conseils de développement sont totalement issus de la société civile, du monde associatif notamment qui, ayant porté dès le départ la démarche de pays, ont ensuite proposé aux élus, pour validation, une liste de membres.

Les conseils de développement sont saisis sur les questions d’élaboration de projets de territoire. Ils fonctionnent en groupes de travail thématiques. Ils agissent parfois par auto-saisine sur des thématiques qui les intéressent.

Les démarches des conseils de développement d’agglomération sont un petit peu moins avancées dans la mesure où elles sont plus compliquées à mettre en place. Il existe néanmoins quelques conseils de développement assez différents, tant par la taille que par les missions. Celui de Lyon regroupe plus de 600 personnes. Lille, Angers, Poitiers sont aussi pourvus de conseils. Dans la région PACA, trois conseils de développement d’agglomération existent : Nice Côte d’Azur, Toulon Provence Méditerranée et la CAPA, la Communauté d’Agglomération du Pays d’Aix.

L’expérience nantaise

Nantes a joué un rôle pionnier en anticipant avant l’heure l’idée d’un conseil de développement. Dans les années 1995 et 1996, Jean-Marc Ayrault, alors Président du District, a décidé de lancer une Conférence consultative d’agglomération pour pallier le déficit démocratique qui existe à l’échelle de l’intercommunalité, puisque les élus y sont élus au suffrage universel indirect. Cette Conférence consultative suscitait une crainte partagée par des élus de droite comme de gauche, car elle était ressentie comme une menace potentielle de l’émergence d’un contre-pouvoir.

De nombreux élus appréhendent en effet la participation organisée comme une menace. Ils considèrent que faire participer la société civile, donner du pouvoir à la société civile, c’est en perdre pour eux-mêmes. Ils considèrent rarement la participation comme une ressource, comme quelque chose qui peut servir à développer des projets de qualité, des politiques publiques adaptées aux besoins du territoire, etc.

A Nantes est donc créée une Conférence consultative transitoire, pour un an, avec la mission de travailler sur le projet de l’agglomération qui s’appelle le « Projet 2005 ». Cette Conférence consultative va être formée sur le modèle des CESR, des Conseils économiques et sociaux régionaux, mais en laissant plus de place au monde associatif. Dans un Conseil économique et social, il y a en général environ 25 % des représentants qui sont issus du monde associatif ; dans la Conférence consultative de Nantes, il y en avait plus de 50 %.

Cette Conférence a travaillé sur le projet d’agglomération qui lui a été soumis. Des groupes de travail ont été créés et des contributions écrites possibles, de façon à ce que chaque membre puisse s’exprimer sans avoir peur de prendre la parole en public. La Conférence a fait ensuite une analyse critique du document qu’elle a enrichi. Puis, une réflexion beaucoup plus large, au-delà de l’étape 2005, est menée sur le développement de l’agglomération.

Le travail, qui a duré environ un an, a été d’une grande qualité. Beaucoup de choses y ont été produites, avec une vraie dynamique.

La Conférence a rendu son avis en 1996, qui a été diffusé à tous les élus communaux et intercommunaux du district, c’est-à-dire à peu près 500 personnes. A ce moment-là, les élus se sont aperçus que les craintes qu’ils avaient au départ n’étaient pas fondées, que le document proposé était riche et intéressant comprenant de nombreuses propositions qui pouvaient être reprises. A la suite de quoi ils ont décidé de donner à cette Conférence consultative un caractère pérenne.

Cette Conférence a donc pris sa place dans la gouvernance locale et a été associée à tous les grands projets de construction de la métropole, la reconquête de la Loire, l’agriculture périurbaine, les déplacements, etc. Cette Conférence a mis en place des groupes de travail permanents sur l’aménagement, la politique de la ville, l’économie et la recherche, le développement culturel, le développement sportif. Chaque membre pouvait participer à toutes les commissions qu’il souhaitait. Des comptes rendus étaient diffusés à tous les membres.

Il y avait des personnes qui étaient bénévoles, qui venaient à 7 h 30 le matin avant de prendre leur travail à 9h, pour travailler pour les commissions. Une énergie très importante a été dépensée, notamment dans le monde associatif. Cette Conférence a produit un rapport sur la communication en 1998, un rapport sur le développement des activités portuaires, un rapport sur l’habitat dont toutes les préconisations vont être reprises ensuite par le District et donnera lieu, notamment, à la création de l’Observatoire de l’habitat de l’agglomération nantaise.

En 1999, la Conférence a été saisie du plan de déplacement urbain. Cela va être l’occasion d’un travail important à la fois sur les choix d’urbanisme, sur la ville dans laquelle on veut vivre, sur l’adaptation de l’usage de la voiture à la ville et non l’inverse. L’image des modes de transport, la gestion des stationnements, le temps de la ville et la gestion du temps dans la ville sont des questions débattues à ce moment-là.

En 2000, au moment où le District se pose la question de passer soit en communauté d’agglomération, soit en communauté urbaine, c’est la Conférence consultative qui va être saisie de ce dossier pour émettre un avis. La solution la plus intéressante pour le développement du territoire est de passer en communauté urbaine. Cet avis va être validé et Nantes va devenir une communauté urbaine.

Avec l’arrivée de la loi Voynet en 1999, cette Conférence va tout naturellement devenir le conseil de développement. Elle va s’élargir de façon à ce que certains territoires et certains secteurs soient mieux représentés, en particulier les associations de sports et de loisirs.

C’est une instance qui fonctionne sur un mode très souple. Elle est faiblement institutionnalisée. Pour les Nantais, elle est un lieu de réflexion sur la ville dans laquelle on peut échanger, confronter des points de vue parfois complètement contradictoires, mais dans la bonne humeur. La Conférence peut s’auto-saisir et est saisie sur de grands projets mais aussi sur des questions budgétaires comme les tarifs publics de l’eau, des déchets…

Cette instance vivante a aujourd’hui sa place dans la gouvernance locale nantaise.

Les exemples en PACA

D’autres conseils de développement d’agglomération ne se positionnent pas du tout de la même façon. Celui de Lyon, par exemple, regroupe plus de 600 personnes et ne travaille pas tant sur l’émission d’avis ou de propositions que sur l’idée de faire apparaître les points de vue contradictoires qui existent sur telle ou telle question dont il pourra être saisi ou dont il se saisit lui-même. C’est plus un travail de mise en évidence des dissensions, des divergences, de façon à ce qu’ensuite le politique puisse trancher.
Le conseil de développement n’a pas pour objectif d’être un contre-pouvoir, il est plutôt une instance de conseils, de propositions, de travail en commun.

La Région PACA connaissait un certain retard, mais aujourd’hui, on constate une forte émergence de pays dont certains ont déjà constitué leur conseil de développement. C’est le cas du Pays Dignois, du Pays des 3V ( Verdon, Var, Vaïre ), du Grand Briançonnais, du Pays de Haute Provence, du Pays Sisteronais - Büech, du Pays d’Arles. D’autres sont en cours d’émergence en Nord Vaucluse, Sud Drôme...

Certains de ces conseils de développement sont peu ouverts à la société civile voire verrouillés par les élus.

D’autres conseils de développement, un peu plus ouverts, sont composés de membres ayant bénéficié d’une cooptation technique et politique. Ils organisent parfois des réunions publiques en direction notamment des associations en lien avec les pouvoirs publics.

Dans d’autres cas, notamment le Pays Dignois et le Pays des 3V, les démarches sont totalement ouvertes puisqu’il y a eu un travail d’information très important auprès de la société civile, des réunions publiques, des messages dans la presse et un appel à candidatures où chaque personne, chaque association qui désirait être membre du conseil de développement a pu en faire partie.

Les tailles de ces conseils de développement sont très variables : 23 ou 24 membres pour le Conseil de développement du Pays du Grand Briançonnais, 166 pour le Conseil de développement du Pays Dignois. Les élus sont pratiquement présents dans tous les conseils de développement. Leur présence peut s’expliquer de différentes manières. Ce sont à la fois des logiques de contrôle et de verrouillage, mais aussi parfois une façon de légitimer le conseil, de faire se rencontrer des élus et des non élus pour travailler ensemble. C’est également un moyen de ne pas trop radicaliser les conflits entre société civile et pouvoirs politiques.

En ce qui concerne les associations présentes dans les conseils de développement, on s’aperçoit que ce sont essentiellement des petites associations qui ne sont pas fédérées dans de gros réseaux de l’éducation populaire. Les grosses fédérations d’éducation populaire n’ont pas forcément de stratégie définie en matière de politique territoriale, à l’exception de certaines comme les Foyers ruraux, présents depuis très longtemps sur les logiques de développement local. Par ailleurs, certains champs d’intervention comme les sports et loisirs, l’économie sociale ou solidaire, la lutte contre les exclusions ne sont pas toujours très bien représentés au sein des conseils de développement, à la fois parce que parfois les politiques ne le souhaitent pas et que les associations manquent d’informations ou ne se mobilisent pas assez pour être présentes au sein des conseils de développement.

Le choix des membres du conseil de développement relève de trois types de désignation :
- une stricte nomination par les élus sans information en amont
- un appel à candidature relayé par la presse ou des courriers adressés aux acteurs du territoire
- un mode intermédiaire de préfiguration du conseil, de cooptation technique et politique.

Les conseils de développement doivent évoluer dans le temps car ils doivent être en prise avec les dynamiques locales, notamment les dynamiques associatives locales. Forcément, ces conseils de développement doivent pouvoir s’ouvrir, avoir des membres qui disparaissent ou d’autres qui apparaissent. Si tout le monde ne peut pas être membre du conseil de développement, on peut envisager que tout le monde puisse savoir ce qui s’y passe, ce qui se dit, ce qui s’y fait, et qu’il y ait une articulation réelle, un lien constant entre la société locale et le conseil de développement.

Certains conseils de développement ont un peu réfléchi à ces questions-là et ont établi des règlements intérieurs qui précisent leur fonctionnement et leurs méthodes. Mais, pour la plupart, ces questions-là ne sont pas encore abordées, alors qu’elles sont très importantes, notamment pour assurer leur avenir. Quelle pérennité auront les conseils de développement, au-delà de l’élaboration de la Charte de Pays ?

En ce qui concerne les agglomérations, trois conseils de développement d’agglomération existent en PACA : Nice Côte d’Azur, Toulon Provence Méditerranée et celui de la communauté d’agglomération du pays d’Aix-en- Provence...

A Toulon, au sein du conseil de développement quatre associations ont été désignées par les élus. Elles ne sont pas forcément représentatives de la richesse associative de l’agglomération toulonnaise. Il n’y a pas eu de travail en amont, mais cela peut encore évoluer. Par contre à Aix, un travail de préfiguration en amont a associé un certain nombre d’acteurs de la société civile. Dans les Bouches du Rhône, un département très urbanisé, beaucoup de conseils de développement d’agglomération vont se créer. Des démarches sont en cours actuellement sur la Communauté urbaine de Marseille, sur celle d’Aubagne, de Salon, d’Arles, etc.

Ces instances existent et, en tant qu’associations, vous êtes légitimes pour demander à être membre d’un conseil de développement. En tout cas, si vous n’êtes pas membre d’un conseil de développement, vous devez pouvoir savoir ce qui s’y passe, ce qui s’y fait, pour que ces instances ne soient pas des coquilles vides. C’est un enjeu très important.

En général, les associations sont appréhendées par les pouvoirs publics uniquement dans le registre du faire et, de ce fait, elles sont relativement instrumentalisées. Et là, pour une fois, il y a des instances qui apparaissent, à l’échelle intercommunale, qui peuvent placer les associations dans le rôle de la réflexion, de la co-production de propositions pour l’avenir des territoires. C’est une occasion de participation digne d’intérêt…

Cela peut très bien fonctionner, mais cela peut aussi très bien ne pas fonctionner du tout. Pour l’instant, c’est un peu récent, un peu expérimental. De bons exemples de conseils de développement de Pays existent en PACA. Les contre exemples existent aussi.

Les conseils de développement d’agglomération pourraient tirer des leçons de ce qui s’y passe. En juin 2003, le Pays des 3V, en lien avec le Conseil régional, organise une rencontre des conseils de développement de la Région PACA sur des enjeux d’échanges et de partage.

Pour qu’un conseil de développement fonctionne bien, il est nécessaire qu’il y ait en quelque sorte des mini-révolutions culturelles. D’une part, il est important que les politiques aient des projets politiques clairs, que la chaîne de la décision publique soit relativement transparente. D’autre part, il est important que les techniciens ne soient pas enfermés dans un jargon qu’eux seuls comprennent et favorisent l’interface entre société locale et élus. Enfin, il est aussi nécessaire que les associations dépassent des logiques de gestion et de concurrence dans lesquelles elles sont parfois plongées et qu’elles travaillent ensemble sur la structuration d’une parole collective.

Débat

Marie-Ange Favre, fonda PACA - Le Pays permet-il de dépasser les frontières administratives classiques ?

Laurent Bielicki, ARDL - Oui. Je vais prendre un exemple très particulier, celui du Pays de Voconces Baronnies, sur le nord Vaucluse, sud Drôme. Il y a une vingtaine d’années, un projet d’équipements de santé pour pallier la difficulté de pouvoir vieillir au pays avait échoué uniquement parce qu’on était à cheval sur deux départements et deux régions. Aujourd’hui, avec le Pays, c’est un projet qui peut marcher parce que cela devrait permettre, même si cela reste compliqué, de dépasser ce type de frontière.

Jocelyne Roussel, fonda PACA, ASMAJ - Est-ce que les nouveaux projets du gouvernement se précisent en matière de législation sur les Pays ? Est-ce que cette question a été abordée aux Assises des libertés locales ?

Laurent Bielicki, ARDL - J’aurais beaucoup de mal à parler des nouveaux projets du gouvernement, beaucoup de choses restent très floues actuellement. Ce qu’il faut savoir c’est que, de toute façon, il va y avoir une ré-articulation des quatre lois, Chevènement, Voynet, SRU et Vaillant, sur la démocratie de proximité. Aujourd’hui, il y a beaucoup d’interrogations sur le devenir des conseils de développement. On sait encore peu de choses.
Un certain nombre d’associations, notamment le collectif qui s’appelle « Territoire d’Avenir », soutenu par l’UNADEL, se mobilisent, pour que ces conseils de développement puissent continuer d’exister.

Marie-Ange Favre, fonda PACA - Les associations sont sollicitées pour participer aux conseils de développement souvent uniquement à titre individuel. Il serait important que les associations puissent avoir la possibilité de se réunir pour se positionner collectivement par rapport à ces problématiques de développement territorial. Est-ce le rôle de la CRES ?

Laurent Bielicki, ARDL - Des exemples existent de regroupement inter-associatif, par exemple en région PACA c’est le cas dans le Pays du Grand Briançonnais. Des plates-formes ( associatives ) informent les associations. On peut citer le cas du Forum du Grand Briançonnais. Il ne s’agit pas de fédérations, mais de plates-formes plus souples. L’enjeu est de construire une parole collective de façon à ce que, même si le monde associatif n’a pas beaucoup de place dans ce conseil de développement, il y ait un relais entre les quelques associations qui participent à ce conseil de développement et celles qui n’y participent pas.

Construire de nouveaux partenariats avec les pouvoirs publics...

Rapports d’ateliers

Trois ateliers simultanés ont débattu de deux questions :
- Quelle autonomie pour le projet associatif face aux contraintes du financement public ?
- Quelle place pour les associations dans la vie locale ? Comment inventer des espaces d’expression et de participation, des nouveaux espaces de débat public ?

Didier Dupont, ADRIM - Les relations entre associations et les pouvoirs publics sont caractérisées soit par la confrontation, soit par la ruse. Les élus politiques utilisent les associations en fonction des projets qu’ils envisagent. Lorsque le projet municipal va dans leurs sens, ils mobilisent des associations proches d’eux. Quand un projet ne leur plaît pas, ils en informent les associations les plus contestataires.

Il y a souvent un déséquilibre des responsabilités entre associations et élus. L’élu se défausse de sa responsabilité face à certains publics sur les associations. La responsabilité de l’élu n’est sanctionnée que par les urnes. L’association, pour sa part, porte une responsabilité financière de la réussite ou non de son action.

Les associations sont parfois amenées à se confronter directement aux pouvoirs publics. Dans cette forme de lutte sociale, elles ont intérêt à se regrouper, à porter collectivement une parole, de façon à ne pas rentrer dans un traitement individualisé de la question soulevée. D’autres associations choisissent la ruse en maintenant leur projet associatif tel quel, derrière des habillages différents, des vocabulaires qui conviennent aux pouvoirs publics.

La légitimité de l’association est issue de sa compétence, de sa connaissance du terrain, de son fonctionnement démocratique et de sa capacité à mobiliser. Ce n’est pas le nombre d’adhérents qui fait cette capacité à mobiliser. L’association peut donc se servir de cette légitimité pour être une sorte de passeur de la parole, permettre aux autres de s’exprimer à travers elle. La mise en valeur de cette légitimité peut aussi être une stratégie des associations dans leurs relations avec les pouvoirs publics.

Marie-Odile André, association Réso - Avant de prétendre occuper ou partager l’espace public, les associations n’ont-elles pas intérêt à faire respecter leurs propres démocraties internes ? Ne doivent-elles pas exercer une fonction de veille dans leurs propres fonctionnements ? Ce ne sera qu’à ces conditions que les associations pourront surmonter la difficulté du renouvellement du bénévolat en leur sein.

Les associations ne doivent pas tomber dans le piège délégataire des pouvoirs publics. Leur rôle et leur légitimité sont plutôt de favoriser l’expression plus dynamique et permanente des besoins des populations sans prétendre à les représenter. Leur fonction, par essence même, est de fédérer autour d’un projet. Cependant, exercer une veille pour découvrir les besoins évolutifs des populations dont elles se tiennent très à proximité leur donne une certaine légitimité à avoir des mandats dans des instances de représentation de la vie associative.

Les associations ont parfois des réticences à se structurer formellement, tout en participant souvent à des réseaux très informels ou des collectifs pour se munir d’une parole collective. Cependant, les pouvoirs publics souhaitent voir les associations se regrouper de façon plus intégrée et sur le long terme pour avoir en face d’eux un seul interlocuteur à qui parler, ce qui est parfois source de malentendus.

Jocelyne Roussel, ASMAJ, fonda PACA - Quelle autonomie peut-il exister pour le projet associatif face aux contraintes de financement ?

Comment définir un projet associatif, comment le positionner par rapport aux projets associatifs existants ? Il évolue et nécessite une certaine maturation. C’est principalement la dimension temporelle de leurs projets que les associations doivent adapter aux contraintes des financeurs publics. Un représentant de la DRASS a proposé à l’atelier une grille décrivant la façon dont fonctionnent les administrations. Le déroulement de la logique administrative dans le temps ne correspond évidemment pas au temps de la définition d’un projet, de son développement.

Le projet associatif n’existe pas de manière autonome, il est porté par les acteurs associatifs. Or, la situation de ceux-ci est préoccupante actuellement. Les bénévoles ressentent de plus en plus une vraie inquiétude face à une responsabilité juridique croissante et à la complexité du fonctionnement d’une association. Beaucoup de bénévoles se désinvestissent donc. Les salariés recrutés dans le cadre des conventions emplois jeunes participaient de façon importante au partage de projets associatifs novateurs. La pérennité et l’existence même de certains projets sont donc remises en cause. La coexistence de ces catégories d’acteurs est aussi quelquefois difficile et peut donc constituer un frein au portage même du projet.

Entre les associations et les pouvoirs publics, il est plus question de partenariat que d’autonomie. Mais de quel partenariat parle-t-on ? Les pouvoirs publics sollicitent de plus en plus les associations, dans le cadre d’appels d’offres dont la logique et le cadrage remettent complètement en question la notion même de partenariat.

Une forme efficace de regroupement d’associations ou de projets associatifs peut constituer un élément essentiel permettant aux associations d’être autonomes par rapport aux pouvoirs publics, et de créer des partenariats avec eux. Pour autant, ces regroupements ne trouvent pas forcément l’écho ou la reconnaissance voulue de la part des pouvoirs publics, alors que ce sont parfois eux qui les demandent, on l’a vu dans le cadre de l’étude. Ces coordinations, ces regroupements d’associations entraînent même parfois une certaine inquiétude de la part des élus, quand elles sont des initiatives associatives, car elles sont considérées comme des contre-pouvoirs. Un constat très mitigé sur la possibilité de travailler en partenariat a donc été fait.

Définir elles-mêmes les critères d’évaluation de leurs propres actions, permet aux associations de valoriser leur action aux yeux des pouvoirs publics. L’évaluation et la définition de ces critères sont des points sur lesquels les associations et les pouvoirs publics peuvent trouver des modalités de coopération constructive.

Les qualités qui sont reconnues aux associations de proximité par les pouvoirs publics sont surtout liées à leur réactivité face aux besoins des populations. Cette réactivité au terrain implique que les associations prennent en charge des situations d’urgence, s’accordant mal avec l’instruction de dossiers, diagnostics, plans, appels d’offres, etc.
La création d’un fonds de garantie, revendication récurrente du secteur associatif, a aussi été évoquée pour lutter contre les difficultés de trésorerie des associations. C’est un élément essentiel pour aller vers plus d’autonomie associative.

Débat

Marie-Ange Favre, fonda PACA - Le deuxième atelier a répondu à la question que se posait la fonda PACA sur l’implication des associations dans la vie publique, mais pas comme on avait pu l’imaginer. La question était : si l’association est productrice de bien public, est-ce qu’elle ne devrait pas être appelée à avoir une place plus reconnue dans les instances de concertation ?
Cela supposait que les associations s’impliquent dans ces instances et y construisent une position interrassociative forte pour être force de propositions. Lors des débats des ateliers, il a plutôt été dit que les associations ont intérêt à rester dans l’innovation, dans le complément, en menant leurs actions sans chercher à proposer leur point de vue à l’amont des politiques publiques.

Etienne Ballan, ARENES - Les alternances politiques posent parfois problèmes pour des associations qui ont voulu travailler en partenariat avec l’équipe précédente et qui se retrouvent étiquetées par la nouvelle équipe. Ce thème a été traité dans l’enquête. La plupart des associations très marquées politiquement arrivent à passer le cap d’un changement politique, avec des bouts de ficelle, mais elles y arrivent. Lorsqu’elles ne sont pas marquées, elles sont « disponibles ». C’est-à-dire que pour les élus, ce sont des espaces à conquérir. Ce n’est pas une conquête dure, violente, mais plus une séduction de la part des élus qui souhaitent démontrer aux associations visées qu’ils peuvent travailler ensemble en confiance.

Lors des ateliers collectifs menés avec des associations de proximité, les associations ont affirmé le fait que, quel que soit l’élu, elles continuent à travailler. Elles ont besoin de travailler avec tout le monde, de ne pas avoir d’étiquette pour travailler dans la durée quel que soit l’interlocuteur.

Jean-Pierre Worms, fonda - Finalement, les associations acceptent cette conception de la politique comme partisane. Elles souhaitent travailler sur l’utilité sociale, l’intérêt général, le bien commun mais ne pas faire de la politique. Elles se trouvent tellement piégées par leurs rapports aux pouvoirs publics qu’elles n’assument plus leur responsabilité politique propre. La politique c’est ce qui est sale et partisan et non pas ce qui est noble et développeur de l’utilité collective et du bien commun. Je trouve cela tout à fait grave dans ce rapport au concept même de politique.

Emmanuelle Benson, ARENES - Les associations interrogées lors de l’enquête avaient plutôt envie que la question des partis politiques ne les touche pas. Ce qui est important c’est la mise en œuvre de leur projet associatif. Cette mise en œuvre est en soi une façon de faire de la politique à partir du repérage des manques de services publics et des besoins des populations. Les associations interpellent ensuite les pouvoirs publics.

Au cours de l’enquête, on a posé la question de l’engagement aux associations. « Est-ce que vous diriez que vous êtes engagés ? » « Que veut dire engagement ? » Les réponses se référaient très vite aux partis politiques. Pour elles, leur action n’est pas un engagement politique mais un engagement social. Etre présent sur le terrain, c’est un engagement social.

Jean-Pierre Worms, fonda - Réfléchir à la nature de son apport politique, est un enjeu très important pour le monde associatif. On ne peut pas simplement botter en touche en disant : « nous sommes apolitiques ». Cette réponse ne correspond plus à la réalité des responsabilités politiques de fait du monde associatif sur les grands enjeux où se joue l’avenir de notre société.

Si s’occuper de tout ce qui est cohésion sociale, intégration, rapport aux populations issues de l’immigration, n’est pas avoir un rôle politique fondamental, de quoi s’agit-il ? En même temps, le mode de clivage politique porté par les partis politiques ne correspond pas nécessairement à la réalité des choix qui s’imposent à la société en matière politique. Bien souvent, les enjeux que traitent les associations sont plus révélateurs de la nature des choix fondamentaux à faire que ceux qui sont portés par les partis politiques.

Donc, d’une certaine façon, l’investissement associatif dans le champ politique redéfinit les clivages. C’est un responsabilité politique fondamentale, donc on ne peut pas en permanence éluder ce problème. Nous sommes en train d’ouvrir de nouveaux chantiers relativement importants. Celui de la responsabilité politique des associations en est un tout à fait fondamental, précisément parce qu’en même temps surgit une crise de la représentation politique instituée, traditionnelle, historique.

Nadia Riposi, Tout Horizon - Je suis complètement d’accord. Les associations font de la politique, mais personne ne va oser le dire parce que la politique est tellement entachée aujourd’hui et sortie de son contexte que finalement le terme de politique n’évoque que les politiciens. L’action associative est une forme de mouvement alternatif, sans étiquette parce que c’est de la vraie politique en phase avec la société. Se mettre en mouvement et mettre en mouvement d’autres personnes, c’est bien poser un acte politique. Il ne doit cependant pas rester superficiel. Les associations doivent utiliser ruses et stratégies pour faire changer des choses car on peut les faire changer.

Eric Vitale, Tout Horizon - Les politiques ne sont plus dans leur vocation d’hommes politiques, ils sont uniquement dans une pratique politicienne. On le voit dans la façon dont ils gèrent les budgets et dans leur demande sur les projets associatifs. Ce qu’ils souhaitent, c’est être réélus et non pas œuvrer pour l’intérêt public ou prendre en compte tout simplement ce dont la population a besoin.

Patrice Girbal, CIRA ( Centre d’Information et de Ressources Associatives) Beaucoup de dirigeants d’associations choisissent, au bout d’un moment de militance, le combat politique. Moi, j’ai fait l’inverse. J’ai commencé par la politique pour venir ensuite à l’association.

Quand on est un homme politique, on défend une idée, des convictions et on va les faire valider par le suffrage universel. On est élu pour les idées que l’on défend et qu’on devrait mettre en œuvre. Malheureusement, les élus locaux se retrouvent très vite confrontés à des politiques publiques qui leur échappent, qui émanent des institutions supérieures que sont l’Etat et l’Europe. Les élus se confrontent de plein fouet à l’Administration, à des règles de fonctionnement qu’ils ne peuvent pas changer. Je ne cherche pas d’excuses aux politiques, mais il faut le savoir. C’est à cause de cela que j’ai décidé d’arrêter la politique. Il y avait trop de carcans. Tout fini par vous échapper et vous êtes condamné à faire de la surenchère au cours des discours.

Lors de débats contradictoires, la tentation est grande de vouloir convaincre à tout prix. Je me suis un jour trouvé face à Jacques Godfrain qui est député maire de Millau actuellement. J’ai réalisé qu’il savait très bien utiliser la dialectique. Je n’ai pas voulu rentrer dans son jeu, le contredire, car j’aurais été obligé de surenchérir sur mes idées d’origine. Mes sympathisants, mes auditeurs ont été déçus que je ne sois pas allé au bout de la joute.

Donc aujourd’hui, je peux vous dire que les élus politiques voient beaucoup de dirigeants d’associations. Si vous vous contentez de les rencontrer une fois par an pour leur demander une subvention, ce n’est pas suffisant. Il faut entretenir une relation plus régulière, pour être visibles, pour être partenaires.

Jocelyne Roussel, ASMAJ, fonda PACA - En même temps, les techniciens comme les élus, compte tenu du nombre d’associations qui peuvent être financées, n’ont pas le temps matériel de recevoir tout le monde. C’est aussi une question d’organisation très concrète.

Marie-Ange Favre, fonda PACA - On devrait conseiller à tous les élus de revenir dans les associations. Ce ne serait qu’un retour puisque c’est, entre autres, le mouvement associatif qui a permis l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Vingt ans après, ce serait bien qu’ils reviennent plus près des réalités.

Dominique Michel, Centre Ressource Politique de la Ville - Je suis directeur de ce Centre pour PACA, groupement d’intérêt public créé il y a cinq ans.
Je ne suis pas tout à fait en accord avec ce qui se dit. Je ne suis pas élu, mais j’ai travaillé à peu près vingt ans avec des élus dans deux villes différentes, Grenoble, avec l’équipe municipale Carignon, et Aix-en-Provence avec l’équipe Picheral. Il y a un peu plus d’un million d’élus en France. C’est très dangereux de faire en permanence l’amalgame entre tous ces élus. Les élus ne sont pas tous pourris. Il faut faire attention.

Jean-Pierre Worms, fonda - Il existe effectivement un discours fascisant sur les élus « tous pourris ». Mais, il y a aussi une vraie question à se poser sur la nature des clivages politiques sur lesquels on appelle les citoyens à voter. Il y a un vrai problème de repositionnement de la fonction politique et ce n’est pas du tout la même chose que de dire que les élus sont tous pourris.

Dominique Michel, CRPV - Pour avoir travaillé depuis une vingtaine d’années sur les politiques publiques, je m’interroge aussi sur le fait qu’on ne soit pas arrivé à donner des moyens pour l’autonomie des associations à travers des dispositifs tels que des contractualisations. Cette autonomie est nécessaire pour dépasser la difficulté des alternances politiques pour les associations.

Les associations n’osent plus se positionner sur un terrain politique comme cela se faisait plus facilement il y a quinze ans. Cet apolitisme nie et camoufle la question des rapports de force inhérents aux relations entre associations et pouvoirs publics. Ces rapports de force existent, aussi bien avec les administrations qu’avec les municipalités de quelque tendance que ce soit.

Etienne Ballan, ARENES - Comme M. Dupont l’a évoqué dans l’atelier, le fait que trois membres d’une association se déplacent pour rencontrer un représentant de l’administration ou un élu montre bien que les associations évaluent bien qu’il s’agit d’un rapport de force.

Un rapport de force n’est jamais gratuit pour une association. La question est donc de savoir jusqu’où elle peut l’établir. Des démarches collectives sont pour cela nécessaires. Les associations interrogées au cours de l’enquête disent que, quand il y a des démarches collectives d’initiative associative, elles ne sont pas repérées par les pouvoirs publics. Les fédérations d’associations, les coordinations d’associations du secteur de l’aide à domicile n’ont pas réussi à être prises en compte par les pouvoirs publics alors que ces regroupements avaient été réclamés par le Conseil général. Mais maintenant, ces fédérations ont établi un rapport de force pour obliger les pouvoirs publics à les écouter.

M. Avril, DRASS PACA - Toutes les grandes associations qui gèrent des équipements publics sont dans des financements absolument sécurisés. Le désengagement des politiques vis-à-vis du monde associatif vient aussi du fait que des élus ont été mis en cause pour gestion de fait. Pour ces derniers, la vie associative permettait de ne pas être sur un strapontin.

Nadia Riposi, Tout Horizon - Certains élus savent qu’on peut faire quelque chose ensemble mais ils ont perdu la possibilité et l’envie de donner leur point de vue. Ils ont peur de se retrouver dans un placard doré, d’où cette pratique du double langage, très courante chez certains élus, qui les fait manifester contre l’exclusion, le droit au logement ou la légalisation des sans-papiers, sans agir dans ce sens pendant leurs mandats. D’ailleurs, certains élus m’ont dit : « moi, je me languis de la retraite pour m’engager » !

Je viens moi aussi d’une formation politique. J’étais dans un parti révolutionnaire, j’avais 14 ans. Quand on est jeune, on idéalise tout et puis un jour le mur tombe et on s’aperçoit que ce n’est pas très beau ce qui se passe derrière et, du coup, on abandonne tout. Comment transférer les idées auxquelles on croit dans l’action associative ? J’ai appris à rencontrer des gens qui n’avaient pas les mêmes idées que moi et à être en relation avec eux. J’ai appris à voir qu’il y avait des gens de qualité parce que, avant tout, ce sont des êtres humains.

Aujourd’hui il y a une responsabilité commune des associations et des pouvoirs publics à résoudre les problèmes de la société.

Il y a des associations qui n’ont pas voulu être instrumentalisées. Tout Horizon en fait partie. Ce n’est pas facile mais néanmoins on garde la tête haute. Les associations ont intérêt à ne pas perdre de vue pourquoi, pour qui et avec qui elles se créent. Si c’est un intérêt personnel, il y a les SARL.

Anne David, fonda - Quelqu’un a dit : « si vous rencontrer les élus une fois par an, ça ne sert à rien, il faut y aller tout le temps ». Il ne faut pas confondre partenariat et clientélisme. Il faut aussi savoir refuser le fameux siège de droit réservé à l’élu dans un conseil d’administration, sous prétexte que sa collectivité finance l’association.
Nous avons déjà évoqué des pistes, sur cette autre relation à construire avec les pouvoirs publics pour arriver à évaluer ensemble l’intérêt pour la société de l’action associative. Mais un long travail est encore nécessaire.

... Pour légitimer et renforcer la participation des associations à la vie publique

Les formes de relations entre associations et pouvoirs publics dans les Bouches-du-Rhône

Résultats de l’enquête, Etienne Ballan, Emmanuelle Benson, Anne Le Guillou - ARENES

Principe et déroulement de l’enquête

Nous avons commencé l’enquête en interrogeant d’une part dix-neuf représentants des pouvoirs publics, techniciens, élus et gestionnaires de structures d’appui à la vie associative et, d’autre part, vingt-et-un représentants associatifs à Aix, Salon, La Ciotat et Marseille Est et Nord.

Le choix de cette population a été fait avec le comité de pilotage fonda. L’objectif était de couvrir des situations assez variées du point de vue de la configuration urbaine et politique, notamment dans des communes ayant connu des changements de majorité aux élections municipales de 2001.

Les associations choisies sont des associations de proximité. Nous avons essayé de définir la « proximité » : il ne s’agit pas de taille ni de secteur d’activité, mais plutôt d’un rapport entre l’association et la population. Il s’agit d’un rapport direct qui peut prendre de nombreuses formes. Ce lien spécifique est souvent revendiqué par l’association. Il s’agit donc d’associations qui se disent, ou qu’on peut définir comme, des émanations d’une société locale.

Relations entre les associations et les pouvoirs publics

Certaines associations n’ont aucun problème de relation et de dialogue avec les pouvoirs publics. Par contre, une majorité d’entre elles mettent le doigt sur un décalage, sur une distance très grande entre elles et les pouvoirs publics. Cette distance révèle des langages différents, donc des dialogues impossibles.

Comment faire connaître l’action associative aux pouvoirs publics ? En effet, trop souvent cette connaissance se limite aux demandes de subventions que font les associations. Ce sont les pouvoirs publics qui donnent le cadre et la forme attendus pour la présentation du projet et de son évaluation. Or, les associations ont beaucoup de difficultés à faire connaître leur projet, à faire partager leurs idées, à travers des cadres qui sont définis par d’autres.

La présentation du projet associatif va se faire par une note d’opportunité et par un budget prévisionnel. L’évaluation va se faire par un bilan de l’action et par un bilan d’activité. Tous ces outils, ces instruments, les associations ne les manipulent pas forcément bien. Elles doivent faire une gymnastique pour formuler leur projet qui fait que, progressivement, ce projet se transforme au gré des exigences des institutions. Certaines associations aimeraient que les pouvoirs publics puissent voir de leurs yeux leur action lors de visites de terrain.

L’évaluation des actions des associations entraîne toujours une sorte de catégorisation des associations de la part des pouvoirs publics. Elles sont professionnelles ou de proximité. Si des associations souhaitent répondre à des besoins qui apparaissent sur le terrain, elles se définissent aussi souvent en opposition ou en rapport avec les associations délégataires de service public. Ces définitions en opposition se font par rapport aux centres sociaux ou aux associations délégataires de service public par exemple. Les pouvoirs publics ont également tendance à comparer leurs compétences. Les associations de proximité sont souvent disqualifiées sur ce terrain-là. Pourtant, elles revendiquent leurs propres compétences de proximité au terrain.

Les moyens attribués sont un bon indicateur des différentes façons dont les pouvoirs publics voient les associations. Certaines associations, lorsqu’elles font une demande de subvention, sont totalement subventionnées. D’autres ne le sont pas du tout. D’autres encore plafonnent à 10 % de ce qu’elles demandent, victimes du saupoudrage. Le développement de certaines associations est plafonné en fonction de la confiance que leur accorde les pouvoirs publics. La confiance est un élément assez souvent mis en avant par les pouvoirs publics dans leurs relations avec les associations. Mais à quel titre ne peut-on pas accorder la même confiance aux associations de proximité qu’aux associations délégataires ou aux entreprises ?

Les techniciens, quant à eux, pensent assez souvent que certaines associations ne peuvent pas grandir ou ne doivent pas grandir, parce qu’elles n’ont pas les « épaules » pour le faire. A quel titre peut-on juger qu’une association peut grandir ou non ? Si cette confiance n’est pas accordée, comment laisser la possibilité aux associations de faire la preuve de leurs compétences ? Si la subvention est un moyen de reconnaissance pour l’association, il en existe d’autres, par exemple la sollicitation à participer à des réunions, à des groupes de travail, l’intégration dans des instances de concertation. Cette reconnaissance-là n’est pas forcément de même nature que celle que montre l’attribution de moyens. La question de comment les associations participent à la vie publique est donc posée.

Etiquettes politiques

Lorsqu’on est un acteur de nature collective, aspirant à participer à la vie publique, le rapport qu’on entretient avec la politique et avec les politiques est très lourd de sens : il marque l’identité et peut « étiqueter » politiquement l’association. Pour les hommes politiques, les élus locaux, les associations représentent un enjeu important. Ils les reçoivent, presque toujours en rendez-vous dans leur propre bureau, dans le cadre de relations individuelles. Les associations sont en effet appréciées comme des éléments qui maillent le territoire. Mais les élus souhaitent ne pas les marquer trop fortement. Ils cherchent, lorsqu’ils arrivent à un poste de pouvoir local, à séduire le mouvement associatif en place et essayer de le « récupérer » plutôt que de le détruire pour en favoriser un autre.

Les associations sont assez conscientes de cela, mais elles sont obligées d’avoir recours à l’élu. Ce recours peut être, dans certains cas, d’accès extrêmement facile. C’est naturel d’aller voir l’élu parce que c’est lui qui a les moyens de débloquer les situations. Les associations s’adressent aux élus souvent sans complexe mais, en même temps, en ayant conscience que cela peut être dangereux. Du coup, les associations revendiquent presque toutes un droit à ne pas être politiques, une sorte de droit à l’apolitisme. En effet, on peut être représentant d’une association non politique et être par ailleurs militant politique. Quelques leaders associatifs s’impliquent en effet politiquement mais il y a une sorte de consensus entre associations et élus pour essayer de le minimiser. L’élu encourage l’association à surtout ne pas dire pour qui elle roule, sachant que lui il sait pour qui elle roule et qu’en l’occurrence, c’est pour lui !

Toutes ces stratégies se confrontent avec les systèmes de relation entre associations et pouvoirs publics déjà existants tels les comités d’intérêt de quartier ( CIQ ) par exemple. Ils sont très souvent marqués, pas forcément de manière visible, par un territoire. L’élu sait très bien que ce sont des espaces politiques, où il faut être, soit dans une stratégie de conquête du pouvoir, soit au contraire dans une position de maintien du pouvoir sur un fief local. Même s’ils n’ont pas forcément la même attitude que vis-à-vis de ces CIQ, les élus considèrent les associations de proximité comme des outils pour le contrôle et la gestion territoriale.

Dès lors, il n’y a pas de lieu pour confronter les légitimités à définir l’action collective que revendiquent les trois acteurs que sont l’élu, le technicien et l’associatif.
D’abord, les associations ont du mal à se faire reconnaître parce qu’elles définissent leurs compétences par rapport à un alter ego, généralement travailleur social, qui a une mission comparable. Dès lors, elles ont beaucoup de mal à obtenir des pouvoirs publics une reconnaissance de leurs spécificités par rapport à cet alter ego qui est très lié à ces institutions publiques. L’élu, enfin, a la volonté d’avoir un système de contrôle fiable qu’il doit impérativement maintenir comme instrument de gestion du territoire.

Ces éléments sont des obstacles importants pour que la participation, au sens d’investissement dans un espace public de délibération ouvert, puisse être un lien où la parole est libre et où les propositions sont prises en compte.

L’offre de participation

Est-ce qu’il existe un espace délibératif ouvert de participation des associations à la définition de l’orientation des actions publiques ? Si oui, à quelles conditions ?

Les intervenants précédents ont présenté les récentes lois qui ont fait évoluer la question de la participation, c’est-à-dire l’offre formelle de participation proposée par les pouvoirs publics et dans laquelle les associations peuvent s’inscrire. Cette offre formelle est constituée essentiellement de lieux de remontée et de mise en commun d’informations. Ce ne sont pas des lieux décisionnels, mais des instances uniquement consultatives et, en général, thématiques.

Les instances de concertation que nous citent associations et pouvoirs publics interviewés sont les CICA, les commissions extra-municipales, les Conseils communaux de prévention de la délinquance, les Conseils communaux de l’habitat. Ce sont toutes des structures très cadrées. Les logiques d’intervention sur le territoire qui sous-tendent cette offre de participation sont des logiques de rationalisation pour les techniciens et de maillage territorial pour les politiques.

Les élus et les techniciens ont, en ce qui concerne la participation, deux postures très différentes. Les techniciens s’avèrent en général très réservés quant à l’existence de ces dispositifs et, s’ils existent, quant à leur fonctionnement. Les élus valorisent toujours les questions de participation au-delà de l’offre formelle et sur les moindres petites actions qui, pour eux, peuvent relever de la participation. De plus, quand on parle de participation, très rapidement les interlocuteurs institutionnels glissent des associations vers les habitants. Les associations sont plus souvent évoquées dans un rôle consultatif que dans un rôle vraiment participatif.

A quel titre les associations sont-elles donc conviées à participer à ces instances formelles ? Pourquoi s’adresse-t-on à elles ? Qu’est-ce qu’elles représentent ? Pour les techniciens, les associations sont des opérateurs de terrain. Leur logique étant de rationaliser les financements, les interventions, les associations sont convoquées à ce titre. Pour les élus, les associations sont essentiellement des relais utiles auprès de la population. Mais sont-elles pour autant porte-parole plus ou moins constitué d’une partie de cette population ? C’est une question qui n’est pas franchement tranchée du côté politique et, du côté des associations, cela donne lieu à des positionnements très différents. Quand on demande aux associations si elles estiment être porte-parole d’une partie de la population, certaines disent qu’elles sont créatrices de parole, qu’elles ouvrent des espaces pour faire émerger une parole, sans chercher à représenter cette parole. D’autres, à l’inverse, tiennent pour évident d’avoir un rôle d’amplificateur des réalités et des besoins qu’elles rencontrent pour les porter au devant des pouvoirs publics.
Les associations elles-mêmes se voient plus comme garantes d’une pluralité des paroles vis-à-vis de l’élu, qui a déjà un rôle de représentation, que comme représentantes elles-mêmes.

Les associations connaissent très peu cette offre formelle de participation. Lorsque l’offre est citée, elle ne correspond ni aux besoins, ni aux moyens des associations. Certaines associations disent : « on nous convie à des réunions pour discuter mais cela nous fait trop de réunions, cela nous éloigne de notre terrain, on n’est plus sur notre objet associatif ». Les associations ne perçoivent pas forcément l’utilité et l’efficacité des instances où elles sont conviées. Cela ne les incite pas à y participer. Elles ne voient pas toujours comment elles vont pouvoir faire avancer les choses dans ces instances puisque tout est déjà décidé, des objectifs aux moyens et à leur mise en œuvre. Parmi les associations interrogées au cours de l’enquête, aucune ne participe régulièrement à une instance structurée de participation.

Il y a donc un décalage entre l’offre formelle de participation et les demandes des associations. Pour la plupart des associations, la mise en œuvre d’un projet associatif part d’une analyse des besoins de la société et de ses manques et c’est déjà une forme de participation à la vie publique, à sa façon d’évoluer, à ses orientations. C’est ce qui ressort des entretiens. Les associations, par leur action même, pensent aller plus loin que l’offre formelle de participation.

Les pouvoirs publics situent aussi les associations dans ce champ de l’animation de la vie locale quand on leur parle de participation des associations. Pour eux, les associations participent à la mise en œuvre des politiques publiques puisqu’elles repèrent des manques, font des propositions, montent des projets et remplissent des fonctions qui ne sont pas forcément remplies par des structures institutionnelles déjà existantes.

Certaines instances ne sont pas forcément identifiées comme instances de participation alors qu’elles le sont parfois. Par exemple, les Comités d’intérêt de quartier sont des lieux de rencontre avec les élus, une forme de participation à la vie des quartiers, mais pas aux décisions publiques.

L’articulation de trois modes de participation : participation à la vie publique, participation à la décision publique et participation à la mise en œuvre de politiques publiques est intéressante à réfléchir pour continuer à avancer sur les questions de participation.

Regroupements associatifs

La question de l’utilité des regroupements associatifs dans l’évolution des partenariats entre associations de proximité et pouvoirs publics était posée par la fonda PACA. Est-ce que, en se regroupant, les associations ont plus de poids pour peser face aux discours des techniciens et des élus et quelle forme peuvent prendre ces regroupements ?

Les associations rencontrées travaillent plus en réseau qu’en regroupements. Chacune a des compétences identifiées et est interpellée par d’autres sur la base de cette compétence en fonction des besoins et des projets. La situation ou le statut d’association de proximité ne suffit pas à définir et à susciter un regroupement. Qu’est-ce qui pourrait permettre à des associations de se regrouper, de travailler ensemble leurs relations avec les pouvoirs publics ? La dimension territoriale peut être pertinente pour des regroupements associatifs. Mais cette dimension peut aussi être réductrice et enfermante pour des associations qui se voient réduites à leur implantation dans un quartier. Les regroupements thématiques peuvent aussi être pertinents. Les associations qui œuvrent dans un même champ peuvent avoir intérêt à réfléchir et à agir ensemble. Mais il faut trouver une échelle pertinente de réflexion, qui n’est pas forcément le quartier, la ville ou le département, chaque thématique étant la plupart du temps liée à une politique publique. L’échelle de cette politique publique pourrait donc être l’échelle pertinente des regroupements associatifs. Par exemple, des regroupements d’associations d’insertion se feraient au niveau départemental.

La participation des associations se ferait ici en lien avec les instances décisionnelles qui sont en mesure de créer un espace de co-réflexion ou de co-élaboration des grandes orientations des politiques publiques avec les associations comme partenaires.

Un partenariat nouveau à inventer

Jean-Pierre Worms, Secrétaire général de la fonda

Les rôles respectifs du politique et de l’associatif sont à repenser conjointement.

D’un point de vue démocratique, nous sommes aujourd’hui dans une société où les désirs des individus, leurs compétences intellectuelles et leurs capacités sociales les poussent à vouloir maîtriser eux-mêmes le déroulement de leur vie et la mise en œuvre de leurs projets, notamment de ceux qu’ils formulent pour leurs enfants. Ils ne peuvent plus se satisfaire d’en déléguer à d’autres la responsabilité. Cela vaut pour la vie privée, mais aussi pour la vie publique.

Nous sommes aujourd’hui dans une situation où nombre de citoyens veulent s’approprier le développement de notre société. Une demande des citoyens s’exprime avec de plus en plus de force, visant l’exercice direct de la responsabilité individuelle et collective sur ce qui compte pour eux, chacun mettant d’ailleurs, évidemment, des choses différentes derrière cette demande commune. Le désir d’autonomie et de responsabilités personnelles dans la conduite de sa vie publique autant que privée est une donnée tout à fait essentielle de l’état actuel de nos sociétés. Cette demande d’intervention dans l’espace public ne peut pas se limiter, notamment, à la délégation, tous les cinq ou six ans, de sa responsabilité civique à des élus.

Comment combiner ce désir d’intervention des citoyens avec les responsabilités de ceux qui en sont les représentants élus ? Il y a là un partenariat nouveau à inventer, nécessaire pour démocratiser la vie collective à un niveau qui n’a jamais existé auparavant. C’est la dernière étape, à ce jour, d’un progrès continu de la démocratisation de la vie publique marquée par une intervention chaque fois plus importante, plus directe, plus forte, des citoyens dans la gestion de la vie collective. D’autres étapes viendront sûrement ultérieurement.

Cette dimension de la démocratisation de la vie publique est à la source d’une nouvelle définition du rôle des associations, d’un rôle nouveau qui permette de passer de ce besoin individuel d’autonomie dans son développement personnel à la construction d’une demande voire d’une capacité d’intervention structurée et portée collectivement. On s’enrichit personnellement dans l’échange avec autrui et, par cet enrichissement mutuel dans l’échange, on construit le fait associatif. Le fait associatif ce n’est pas simplement l’individu qui se sacrifie sur l’autel du collectif, c’est le collectif qui se construit par le besoin de l’individu de s’enrichir de l’autre et avec l’autre. Il y a là, une dynamique associative qui est particulièrement développée aujourd’hui.

Cela explique en partie le paradoxe apparent où, d’une part, on se plaint d’une société de plus en plus individualiste mais où, d’autre part, le fait associatif ne cesse de croître. Le nombre d’associations qui se créent chaque année et le degré d’investissement des citoyens dans l’engagement associatif augmentent. Ce n’est pas vrai que nous sommes dans une société marquée seulement par le repli de l’individu sur lui-même. Nous sommes dans une société ou l’individualisation n’est pas nécessairement contradictoire avec le développement de l’engagement collectif. Mais ce sont les formes de l’engagement collectif qui doivent se transformer assez radicalement.

Voilà quelques données essentielles de la nouvelle donne associative. Qu’en-est-il des modifications relatives à l’exercice de la puissance publique ? Le développement des responsabilités collectives dans une société en mutation accélérée a pour conséquence que la puissance publique, tout ce qui est l’appareil public de gestion des affaires collectives, ne peut plus, à elle seule, gérer les affaires de la société.

Quels que soient aujourd’hui les enjeux ( de santé publique, d’équilibre social, d’intégration, de solidarité entre les générations, de développement économique, de créations d’activités nouvelles, de réintégration de la ville, de réunification du tissu urbain, de préservation de l’environnement et même de sécurité ), la loi, la règle juridique et l’action purement administrative ne peuvent pas les gérer sans les habitants, sans les citoyens, sans les personnes concernées.

Il y a donc forcément, en terme d’efficacité pratique des politiques publiques, besoin d’un partenariat avec la société civile et, en terme de développement démocratique, besoin d’une intervention de la société civile dans l’espace public. C’est dans ce double mouvement que réside la nécessité de construire un nouveau partenariat entre les institutions publiques et la société civile. Mais ce partenariat, on ne sait pas aujourd’hui le problématiser compte tenu d’un certain nombre de caractéristiques de notre héritage culturel qui façonnent nos mentalités et nos comportements.

Légitimités plurielles

Le rôle du politique, l’espace politique, le politique, sont conçus comme relevant d’un domaine séparé du reste des activités collectives. On a spécialisé des institutions, mais aussi un personnel politique à qui on a accordé par le suffrage universel le monopole de la légitimité démocratique. Or, il y a plusieurs autres sources de légitimité dans la société. On ne peut notamment ignorer la légitimité de la mobilisation des citoyens dans la vie quotidienne, de leurs revendications mais aussi de leur capacité d’innovation, d’invention, de création sociale, de création du bien collectif. C’est ce qu’on appelle aujourd’hui la valorisation du capital humain et du capital social d’une société, qui résulte de la mobilisation de la richesse des personnes dans la vie collective. Cela crée une utilité collective qui constitue incontestablement un élément essentiel de la construction d’un intérêt général de la société. Mais nos schémas intellectuels traditionnels ont du mal à y voir la source d’une vraie légitimité. Pour eux, seule existe la légitimité du suffrage universel.

La rationalité est, à l’évidence, une autre source de légitimité. Là encore, c’est absurde d’avoir imaginé qu’on puisse monopoliser cette légitimité du rationnel au profit des seules structures de l’Etat. En permanence, les fonctionnaires s’estiment seuls porteurs de la légitimité de la rationalité. Or, il y a plusieurs sources de rationalité, et non une seule qui serait la rationalité abstraite, hypothético-déductive, celle des grands principes rationnels que portent les grandes écoles de l’appareil de l’Etat. Il y a tout d’abord, ce qui est essentiel, la rationalité d’usage, la façon dont les gens utilisent une offre de service public, la façon dont on se sert, par exemple, d’un système de transport public est une forme de rationalité indispensable pour en analyser et en comprendre la valeur. Sa valeur économique ne peut être séparée de sa valeur d’usage. Cette valeur économico-sociale globale ne peut en aucun cas être déduite des seuls calculs de rentabilité des fonctionnaires ou des techniciens qui décideraient seuls de son organisation. Si on ne prend pas en compte la façon dont les gens se servent d’une utilité publique pour la co-construire avec eux, on n’a pas compris la rationalité de ce système. Ainsi, il y a plusieurs rationalités qui se combinent dans les faits ; les citoyens, notamment par leur vie individuelle et collective sur le terrain, sont porteurs d’une « raison ». La rationalité d’usage, la rationalité de l’initiative des citoyens, la rationalité de la vie quotidienne, sont des formes de rationalité porteuses d’une réelle légitimité qui justifie qu’on les prenne en compte dans la construction d’un bien commun.

Tout cela me fait dire qu’aujourd’hui, cette séparation des rôles où l’on exclut le citoyen d’un certain nombre de fonctions essentielles dans la gestion quotidienne de la vie collective est absurde. On donne le monopole de la légitimité, de l’intérêt général, de la rationalité à certaines structures que l’on a spécialisées, séparées du reste de la société et d’une certaine façon extériorisées du corps social.

Cette extériorité sociale des institutions publiques n’a pas été sans justifications. Pourquoi a t-on ainsi spécialisé la fonction politique ? Pourquoi a t-on donné un statut spécial à la fonction publique ? Pourquoi a-t-on spécialisé la réglementation administrative en l’inscrivant dans des codes qui ne sont compréhensibles que par les fonctionnaires ? Pourquoi a t-on ainsi séparé la société de son appareil de gestion ? C’est, évidemment, pour la protéger, pour protéger son « intérêt général » contre les influences perverses des intérêts particuliers.

Seulement, à force de vouloir protéger l’intérêt général de l’intérêt particulier, on en fait une entité abstraite surplombant le corps social et qui, de ce fait, est aisément monopolisé par des gens qui ont statutairement vocation à l’incarner mais qui ne sont ni aussi propres et clairs qu’on voudrait le faire croire, ni surtout aussi rationnels. On a fait énormément de bêtises au nom du monopole de la rationalité. Et on a couvert beaucoup d’injustices. Et puis surtout on a ainsi déconsidéré, et c’est très grave, les gestionnaires de l’intérêt collectif. Aujourd’hui, en effet, ce qui me faisait réagir tout à l’heure, c’est qu’au-delà du récurrent « tous pourris », on assiste dans les profondeurs du corps social à un rejet du politique, tout autant de sa compétence que de sa moralité, à une dévalorisation de la fonction politique en tant que telle. Et de cela, ce qui est très grave, on est tous un peu complice.

C’est très grave parce qu’on a besoin de toute évidence d’institutions publiques fermes, permanentes, fondées sur la légitimité du suffrage universel et sur la régularité de la périodicité des élections, tous les cinq ou six ans. Certes, ça ne suffit pas, mais c’est une condition nécessaire de la démocratie. Dans les pays où il n’y a pas d’élections libres et de périodicité électorale, c’est la dictature. Nous avons besoin d’élus, régulièrement élus, selon des normes et des procédures abstraites. Le suffrage universel dans le secret de l’isoloir, réduit certes les citoyens à des êtres clonés, dépouillés de tous leurs particularismes individuels, qui perdent toute identité personnelle en tant qu’électeurs. Mais en même temps, cette abstraction du rituel électoral est un élément indispensable de la légitimité démocratique. L’important, c’est qu’il ne soit pas le seul. Il faut, d’une certaine façon, aider le monde politique à se transformer, à s’enrichir de l’apport de la société civile.

Responsabilité politique des associations

C’est un des principaux enjeux de la vie associative. Les associations sont de fait aujourd’hui chargées d’une responsabilité politique considérable, qui n’est pas seulement celle de la délégation de gestion à laquelle on la réduit trop souvent. Nous sommes entrés aujourd’hui dans une crise grave du fonctionnement de l’institution politique et de la légitimité des politiques. Et surtout, n’imaginons pas une seconde, en tant que responsables associatifs, que, puisqu’ils sont disqualifiés, il nous appartienne de les remplacer, d’incarner à nous seuls la vraie politique en les en écartant.

Je fais partie moi aussi de ceux qui ont une longue expérience politique, d’abord de militant politique depuis l’âge de dix-neuf ans, puis dans l’exercice de plusieurs mandats électifs. C’est vrai que j’ai quitté tout cela, pour m’engager complètement dans le champ associatif, car j’en étais moi aussi profondément insatisfait. Mais j’ai regretté d’avoir à faire ce choix. L’effondrement du politique m’inquiète beaucoup et je crois qu’il est urgent d’aider à redéfinir, repositionner, recomposer les fonctions politiques essentielles à une vie démocratique. Les associations ont, à leur égard, une responsabilité particulière à assumer. Surtout, ne disons pas qu’on va les suppléer, établissons plutôt un rapport de force avec les politiques, pour transformer en même temps notre propre façon d’intervenir dans le champ social en coopération avec les politiques, et la façon dont les politiques interviennent dans le champ social en coopération avec les associations. Cela ne veut évidemment pas dire être un simple relais des politiques ou chercher auprès d’eux statut et notoriété. Rien n’est pire pour un responsable associatif que d’être la personne dont on sait qu’elle a un accès facile au bureau du maire. Là, on est complètement notabilisé, instrumentalisé. Mais en revanche, amener l’élu sur le terrain pour construire une coopération entre lui et les habitants sur les enjeux concrets de leur vie quotidienne et évaluer ensuite la spécificité de l’apport associatif dans cette démarche, voilà qui serait un grand progrès.

C’est comme cela qu’une association peut reconquérir et garantir son autonomie et le respect de sa fonction. C’est aussi comme cela qu’on peut faire bouger l’ensemble du monde associatif dans la prise en considération de la réalité de sa responsabilité politique. Le monde politique, pour sa part, doit abandonner sa crispation sur sa revendication d’un monopole de légitimité, d’un monopole dans l’exercice de la puissance publique. Il y a une autre façon de faire de la politique, qui est d’assurer une fonction de passeur, d’ouvrir aux citoyens et aux associations dont ils se dotent, des possibilités d’accéder à l’espace public et d’y exercer des fonctions d’utilité collective c’est-à-dire une fonction politique. C’est la même chose pour les associations par rapport au citoyen. Il ne faut pas prétendre être son représentant, mais plutôt lui ouvrir l’accès à l’espace public. Les associations ont besoin de l’homme politique pour cela et l’homme politique y retrouve une utilité nouvelle évidente, en même temps qu’une reconnaissance publique, une valorisation sociale, une gratification personnelle.

Dans cette rénovation du politique et de la politique, on n’a pas de recette, on n’a pas de réponse toute faite, on est en train de défricher un nouveau champ tout à fait essentiel du développement associatif dans ce pays, comme à l’approfondissement de sa démocratie. Il ne faut surtout pas le faire en opposition et en rupture radicale par rapport au monde politique, mais dans une perspective de contribution à la rénovation de ce qui demeure l’enjeu essentiel de n’importe quelle démocratie, que son système politique soit reconnu par les citoyens.
Merci à la fonda PACA d’avoir organisé cette rencontre et merci à tous les participants.

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