Acte II de la décentralisation enjeux et conséquences pour les associations

Deuxième partie : Enjeux et conséquences de la décentralisation pour la vie associative Séminaire Fonda du 11 juin 2005, in la tribune fonda n° 175 - octobre 2005

DEUXIÈME PARTIE
ENJEUX ET CONSÉQUENCES DE LA DÉCENTRALISATION POUR LA VIE ASSOCIATIVE
- Renfocer la cohésion sociale des territoires par Henri Faure, Fonda Rhônes-Alpes
- Conforter la légitimité et la qualification des acteurs associatifs par Maurice Parodi, Collège coopérative Provence-Alpes-Méditerranée
- Construire un projet de territoire par Jean-Pierre Worms, Fonda

Conclusion : Eléments de synhtèse par Georges Gontcharoff, conseiller de la revue Territoires

Renforcer la cohésion sociale des territoires

Henri Faure, fonda Rhône-Alpes

S’il appartient à l’État de veiller à ce que la décentralisation n’accroisse pas les déséquilibres régionaux, il revient aux collectivités territoriales d’assumer la cohésion sociale de leurs territoires. Comment les associations peuvent-elles agir pour contribuer à l’égalité spatiale sur leurs territoires d’intervention, en milieu urbain comme en milieu rural ?

De la décentralisation, de la cohésion sociale et des associations

En visant la cohésion sociale et l’égalité spatiale sur leurs territoires d’intervention, les associations doivent désormais repérer, dénoncer, affronter et, si possible, réduire les inégalités spatiales, les disparités sociales et les carences démocratiques qui sont produites ou accentuées par la décentralisation.

Les questions que nous nous posons sont donc : quelle contribution associative face aux effets sociaux négatifs de la décentralisation ? Comment les associations, dans ce contexte, peuvent-elles agir dans le sens d’une :

– plus juste égalité spatiale,

– plus forte cohésion sociale,

– plus active participation citoyenne ?

> Des associations

Nous en connaissons le grand nombre et la diversité. Nous serons d’accord, aujourd’hui, pour mettre en avant et privilégier, dans notre réflexion, les associations de solidarité, les collectifs d’engagement, l’ensemble des groupements d’utilité sociale, en nous réservant de préciser ensuite ce que nous entendons par solidarité, engagement et utilité sociale.

Les associations d’utilité sociale, au même titre que les institutions politiques et administratives, peuvent considérer la décentralisation comme un levier important et nécessaire de redistribution du pouvoir et de transformation sociale. En première approximation, elles peuvent estimer ensemble qu’existent des points communs entre leurs missions et les objectifs de la décentralisation : proximité, écoute, service local, etc.

Nous devons cependant noter une différence essentielle : l’ensemble de ces objectifs s’inscrit, pour les institutions, dans une démarche de redistribution descendante et octroyée alors que, pour les associations, il s’agit d’une construction sociale ascendante et partagée. Très schématiquement, les institutions fragmentent les pouvoirs centraux et les territoires locaux pour une plus grande efficacité, les associations cimentent les segments sociaux et les diversités culturelles pour un meilleur « vivre ensemble ». Le projet associatif consiste bien à faire du global au local et à partir du local.

> De la décentralisation

Faut-il l’appréhender comme un simple mot, une mode ou un mode d’organisation ? On peut en retenir les connotations de liberté, de souplesse, de modernité, d’approfondissement de la démocratie… mais il est difficile d’en proposer une définition rigoureuse. La spécificité française, par rapport au fédéralisme ou au régionalisme d’autres pays, réside dans l’intention de concilier l’autonomie des collectivités territoriales avec une action politique et administrative unifiée. Cette ambiguïté n’est pas seulement verbale. Dans la réforme politique et administrative de l’acte II, il y a une part de langage et une part de réalité. La décentralisation est certes et avant tout un ensemble législatif et réglementaire imposant : la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et le train de lois qui a suivi (quatre lois organiques, une loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, et 80 décrets d’application). Mais, la décentralisation est aussi et réellement un discours et un parcours.

Sur le discours, il peut exister des points de rencontre possibles entre décentralisation et associations : faire venir les citoyens sur la scène publique, leur donner la parole, les rapprocher de la décision politique et leur permettre d’y participer, cela est bien au cœur du projet associatif. Cependant, les inquiétudes qui prévalaient à l’origine sur la phase II de la décentralisation, ruptures d’égalité entre territoires et désengagement de l’état dans les domaines sociaux, sont loin d’être dissipées. Où est passée, par exemple, la référence aux objectifs fixés par la loi de lutte contre les exclusions ?
Sur le parcours, les points de friction sont certains. La décentralisation ne produit pas ce qu’on pouvait attendre d’elle et elle est maintenant fortement contestée. Elle n’est toujours pas « synonyme pour les citoyens d’implication dans les processus et les lieux de décision ». Elle reste pour beaucoup « un schéma mental qui s’est transposé à l’identique de Paris vers le désert français ». Les uns y voient le démantèlement de l’État, la dilution de la République, le renoncement à des prérogatives publiques de maintien de la cohésion sociale... Pour d’autres, la critique est inverse : l’État ne se décentralise pas réellement, il se déconcentre pour se reproduire en une multiplicité de lieux de prise des décisions publiques qui coûtent et entravent la liberté économique. Enfin, il y a ceux qui voudraient voir pris en compte les problèmes internationaux et les rapports plus généraux de l’État avec le marché.

Il importe cependant d’être attentif au fait que la décentralisation n’est pas un état, une situation aboutie mais un processus en cours où essais et erreurs, expérimentations et tentatives, décentralisation et recentralisation se mêlent.

> Des transformations sociales

Elles ne se réalisent pas de façon compartimentée et elles ne peuvent être isolées pour détacher l’une d’entre elles qui résulterait prioritairement de la décentralisation. Certains effets économiques et sociaux de la décentralisation peuvent être, soit freinés, soit accélérés, par certains autres processus sociétaux concomitants.

Quant à la notion de cohésion sociale, au centre de notre réflexion, nous en avons tous une idée que nous estimons suffisamment claire. Elle renvoie à la solidarité, à l’attraction réciproque, à la complémentarité d’individus et de groupes qui se construisent en collectivité parce qu’ils se reconnaissent une communauté de buts, d’actions, de normes et parfois d’origine et d’allégeance à un chef. Dans son avis sur l’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale en 2004, le Conseil économique et social (Ces) partage le diagnostic selon lequel la cohésion sociale serait en danger. Il souhaite que soit restauré le lien social en mobilisant simultanément une diversité d’acteurs et de leviers d’action par le plan de cohésion sociale. Il définit celle-ci : « La cohésion sociale suppose que des réponses adaptées soient apportées à toutes les difficultés rencontrées par la population, sans opposer certaines catégories sociales à d’autres ». Le Ces précise ensuite que la cohésion sociale est aujourd’hui mise à mal par la pauvreté et l’exclusion, par les mutations de toute nature (mondialisation, emploi, justice sociale, éducation, santé), par les choix budgétaires et fiscaux, par la montée sensible des inégalités. La décentralisation n’est pas évoquée.

Pour définir à la fois la cohésion sociale, l’égalité spatiale et la participation citoyenne, il me paraît utile de retenir dans la gamme étendue des solidarités (caritative, compassionnelle, sociale, citoyenne et proprement humaine), celles qui nous obligent à long terme, au plus long terme. En un mot, les solidarités qui font lentement et progressivement société.

Des transferts de compétences aux collectivités territoriales et de leurs conséquences

En quoi les conséquences et les modalités de ces transferts pèsent sur les enjeux des associations et les stratégies d’action qu’elles peuvent mettre en œuvre ? L’acte II peut être analysé selon les principes, au regard des faits, à travers quelques exemples.

> L’acte II selon les principes

Il est possible de faire simple et de déclarer qu’avec l’acte II, il n’y a « pas de changement décisif quant à l’équilibre des attributions entre l’État et les collectivités territoriales ni quant au périmètre d’intervention de celles-ci » : à la région l’économique, au département le social, à la commune le foncier et, en partage, l’éducation et la culture. Le département n’est pas supprimé, il est valorisé. La commune le dispute à la région quant à la primauté. L’intercommunalité se précise. « Continuité donc avec l’acte I : constitutionnalisation des acquis du principe de libre administration ; renforcement du département et des intercommunalités ; poursuite des transferts de compétence et des compensations financières ; garanties constitutionnelles de l’autonomie financière. »

Au-delà du modèle de la libre administration, l’acte II se caractérise par six éléments majeurs :

– le principe de l’ « organisation décentralisée » de la République ;
– l’acceptation d’une diversité territoriale du droit et des institutions ;
– un retrait de l’État (remise en cause de la politique de déconcentration) ;
– la promotion du statut de la région envers les autres collectivités territoriales ;
– la concession aux régions d’une responsabilité dans la mise en œuvre des politiques communautaires ;
– l’ouverture des institutions locales à la démocratie directe (avec la pétition et le référendum).

Avec cette apparente simplicité et cette innocuité de premier abord, il faut cependant prendre en considération une triple rupture quant aux principes de l’organisation politique et administrative antérieure. Chacune de ces situations nouvelles est susceptible de créer des inégalités spatiales.
Une première rupture existe quant au principe de l’unité de statut des collectivités. À l’ensemble des collectivités relevant de la même catégorie étaient attribuées, de manière identique, les mêmes compétences (soit clause générale de compétences, soit énumération législative de compétences). Ce ne sera plus vrai avec la possibilité d’expérimentation (cinq ans qui pourraient se prolonger trois ans). Des collectivités de même catégorie pourront exercer des compétences différentes.

Une deuxième rupture par l’inscription dans la Constitution française du principe de subsidiarité : les compétences d’une collectivité territoriale ne dépendront plus seulement d’une répartition législative a priori, par catégorie unitaire de collectivités, mais de l’aptitude spécifique de chaque collectivité à exercer une compétence, dès lors que celle-ci peut être « mieux mise en œuvre » à son échelon ; cette exception étant renforcée par une autre (en principe « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre »), à savoir la possibilité d’une « collectivité chef de file ».
Une troisième rupture quant au pouvoir réglementaire qui pourrait devenir effectif pour certaines grandes collectivités (régions, métropoles urbaines…) et qui contribuerait, elle aussi, à « grignoter » l’unité de statut des collectivités territoriales.

> L’acte II au regard des faits

Au regard des faits, l’acte II de la décentralisation apparaît comme un ensemble flou, un ensemble complexe et un ensemble contradictoire.

Un ensemble flou
L’actuel processus de décentralisation produit un enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Il ne permet pas de déterminer des blocs de compétences propres à chaque type de collectivité. Il rend difficilement lisible l’organisation territoriale. Il pose même question quant à l’efficacité des politiques publiques.

Un ensemble complexe
Pour réduire les difficultés entraînées par cet enchevêtrement, le législateur a offert, entre les échelons territoriaux, la possibilité de partenariats qui ont été développés au cours des vingt dernières années : simples contrats, sociétés d’économie mixte, groupements d’intérêts publics, établissements publics de coopération intercommunale (Epci), etc. La désignation de collectivités « chef de file » a été acceptée, malgré l’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Le recours à des délégations temporaires de compétences a, dans la pratique, été de plus en plus étendu. Le développement rapide de l’intercommunalité (lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999) a fait des Epci des acteurs majeurs dans le processus de décentralisation. Mais ces acteurs contribuent aussi au flou et à la complexité de l’évolution institutionnelle par les conflits de compétence dûs à l’imprécision de la notion d’intérêt communautaire, par les relations entre les pays et les Epci, par le déficit démocratique des structures intercommunales.

Un ensemble contradictoire
Il l’est tout d’abord quand territorialisation s’oppose à décentralisation. L’idée d’un traitement territorialisé de la nouvelle « question sociale s’est imposée dans les années 1980 sous la pression de situations d’exclusion ou de désaffiliation concentrées sur certains espaces : quartiers à la périphérie des grandes agglomérations, bassins d’emplois soumis à de brutales restructurations industrielles… On est passé des individus à problèmes aux territoires à problèmes. » 8 Des territoires conçus non pas comme des niveaux d’intervention définis a priori par les découpages administratifs, mais comme des constructions a posteriori résultant de la mise au jour de processus conduisant à créer des problèmes sociaux. Cette territorialisation est, d’une certaine façon, en contradiction avec la décentralisation. De nouveaux instruments de politiques publiques sont définis comme de nouveaux territoires d’intervention (Zep, quartiers Dsq, Zfu…), installant une sorte de « discrimination territoriale positive ».9 Ensemble contradictoire aussi quand recentralisation s’oppose à décentralisation. La définition de zones prioritaires par l’État central fait davantage figure de recentralisation que de décentralisation. On pourrait en dire autant des décisions ministérielles de janvier 2004 qui ont renforcé les missions et attributions du préfet de région : pouvoir de tutelle sur les préfets de département, coordination de leur action, élaboration d’un plan d’action stratégique (Paser) trisannuel, réorganisation budgétaire, services de l’État regroupés en pôles, etc. On pourrait parler également de recentralisation avec le développement de l’intercommunalité.

> L’acte II à travers quelques exemples

Le problème du logement
Le diagnostic livré par la Fondation Abbé-Pierre, dans son rapport pour le logement des défavorisés, est sans concession sur la situation des mal-logés : toujours plus de 3 millions de personnes sans logement ou mal logées et près de 5,7 millions de personnes en situation de fragilité par rapport au logement. Alors que l’ampleur réelle de la crise du logement est masquée par « l’écran de fumée » que constitue l’hébergement chez des tiers, la fondation déplore le désengagement de l’État. Ce diagnostic pointe « l’inconnue » de la décentralisation, perçue déjà comme « une véritable implosion de la politique en faveur du logement des défavorisés ». Quant aux dispositions du plan de cohésion sociale, « elles (nous) paraissent insuffisantes à contrer le mouvement de libéralisation qui est à l’œuvre ». La fondation définit cette situation comme « une rupture du contrat social entre l’individu et la société ». Sans doute, ne sont pas seulement retenus les facteurs dépendant de la décentralisation. D’autres composantes sont désignées : la dérive libérale des politiques de logement, la dérégulation des marchés immobiliers, le dérapage sans précédent des prix, etc.
Mais la décentralisation, en matière de logement, est mise en accusation dans les trois principales dimensions que nous avons retenues : les disparités sociales, les inégalités spatiales et les participations citoyennes. Sont, par exemple et en ce sens, montrées du doigt : l’absence de participation citoyenne et de consultation dans la politique de renouvellement urbain qui a fait, des opérations de démolition, la panacée pour résoudre les problèmes des quartiers et dont la solution est souvent déjà retenue avant que la question ne soit posée aux habitants ; la poursuite de la ségrégation sociale par d’autres moyens avec la loi d’orientation et de programmation pour la ville ; les inégalités spatiales produites par la généralisation du conventionnement du parc locatif social (prix en fonction de la qualité du patrimoine) qui risque d’entraîner une « forme de ghettoïsation rampante », ou par la délégation du contingent préfectoral des publics prioritaires aux maires qui risque de développer un clientélisme municipal. L’abandon du cofinancement (État et département) du Fonds de solidarité logement ou la pleine latitude des départements sur les subventions attribuées aux associations d’aide au logement suscitent également des interrogations.

Le dispositif du Rmi
La décentralisation du Revenu minimum d’insertion (Rmi) et la simplification institutionnelle qu’elle organise (juillet 2004) ne suffira sans doute pas à résoudre la question des inégalités territoriales déjà repérées pour l’accès à l’emploi. Trois niveaux différents sont en effet en interaction, ce qui rend complexe la compréhension du Rmi sur les comportements individuels. Le premier niveau est celui de l’hétérogénéité de la population allocataire. Le deuxième niveau est défini par la distinction des modes d’intervention du dispositif à travers des logiques repérées : selon les circonstances et les territoires, le Rmi considéré soit comme un revenu de subsistance, soit comme une allocation de chômage, soit comme un complément salarial. Le troisième niveau est directement lié à la décentralisation et résulte de l’identification de plusieurs « régimes locaux d’insertion » qui se compensent ou s’accentuent pour influer sur les inégalités entre départements et à l’intérieur d’un même département.

Il y a donc une incidence des inégalités économiques et territoriales sur les transitions des bénéficiaires. Ces derniers peuvent ainsi être ballottés entre deux logiques différenciées. Une logique socio-institutionnelle qui peut les conduire à l’emploi en passant par le sas des emplois aidés. Une logique plutôt économico-marchande qui les sélectionne pour le marché du travail. Il est évident que tel département ou, à l’intérieur d’un département, telle commission locale d’insertion pourront être plus favorables à telle logique plutôt qu’à telle autre, différenciation à laquelle s’ajouteront les conditions économiques du marché local de l’emploi.

La question fiscale
Il faut considérer deux types de disparités : d’une part des inégalités sociales et spatiales, d’autre part des inégalités fiscales. Le problème de la décentralisation et de ses conséquences se complexifie du fait du caractère antinomique des solutions proposées. Décentraliser, c’est offrir plus de démocratie au citoyen pour mieux traiter, au plus près du terrain, ses demandes en différenciant l’offre locale de biens et de services publics. Dans le même temps, doivent être mises en œuvre des politiques de péréquation spatiale permettant d’éviter un développement trop inégal des territoires. Diversification et inégalité vont de pair. Comment la décentralisation pourra-t-elle prendre en compte les effets contrastés de la taxe professionnelle et des impôts des ménages (taxe d’habitation et impôts fonciers) sur les inégalités sociales intercommunales ?

Si l’on compare taxe professionnelle (impôt local exporté, c’est-à-dire payé par des contribuables extérieurs, à savoir les clients des entreprises taxées) et impôts des ménages (taxe d’habitation et impôts fonciers), on constate par exemple que les banlieues perçoivent souvent la première et peuvent alléger les seconds au bénéfice des populations défavorisées. Mais quand, dans une logique macro-économique, l’État intervient soit pour réduire la part de la masse salariale dans l’assiette de la taxe professionnelle en faveur de l’emploi (loi Strauss-Kahn de 1990), soit pour mutualiser la taxe professionnelle en faveur de l’intercommunalité (loi Chevènement de 1999), les disparités sociales et les inégalités spatiales se déplacent. Les communes peuvent entretenir des concurrences résidentielles. Comment dès lors combiner avantages de la décentralisation et niveaux acceptables des inégalités de ressources des collectivités locales : différence entre subventions nationales et dépendance d’une part, niveau de l’impôt sur les ménages d’autre part ?

Autres exemples
D’autres sources de disparités pourraient être évoquées : en matière de formation au travail social, le creusement des inégalités entre régions et la suppression d’une mission de recherche des établissements de formation ; la disparition de certaines instances de coordination départementale en matière de lutte contre les exclusions ; le transfert aux départements des compétences en matière d’assistance éducative, etc.

Autant de transferts de compétences, de dispositifs et de situations qui, dans le processus de décentralisation en cours, imposent aux associations qui sont garantes de la cohésion sociale, de l’égalité spatiale et de la participation citoyenne, une vigilance accrue, des enjeux nouveaux et des stratégies d’action pertinentes.

Des enjeux des associations et des stratégies d’action accessibles

Les enjeux des associations, leurs exigences, tout autant que leurs stratégies à venir, seront en effet situés dans ce réseau enchevêtré d’appuis et de contraintes, dans cet ensemble complexe d’atouts et de handicaps. Elles auront, dans leurs projets associatifs, à valoriser leurs expériences, à renforcer leurs compétences, à adapter leurs savoir-faire.

Quatre défis sont à relever par les associations pour contribuer à réduire les inégalités territoriales, les disparités sociales et les carences démocratiques sur leurs territoires : résister pour maintenir la présence et le projet associatifs ; innover pour redéployer l’action et la solidarité associatives ; évaluer pour manifester l’initiative, l’efficacité et l’utilité sociale ; formuler des propositions, les faire connaître et reconnaître.

> Résister pour maintenir la présence et le projet associatifs
C’est un enjeu préalable. Faute de prendre celui-ci en considération, les autres défis ne peuvent être relevés. Les associations sont en danger, c’est une réalité. Beaucoup sont amenées à restreindre leurs activités, certaines doivent licencier, d’autres disparaissent. Leur premier enjeu est donc de survivre, c’est-à-dire de résister.

Les nouveaux jeux, initiés par la décentralisation et son acte II pour tous les acteurs des régions, des départements et des communes, devront s’apprendre dans le contexte de nombreux processus sociétaux : globalisation et individualisation, marchandisation et manifestations citoyennes. Ce ne sont pas seulement des mots, ce sont aussi des faits.

Les effets produits par la décentralisation peuvent favoriser la proximité et l’efficacité, la dynamisation de nouveaux réseaux, le développement de sociétés et d’économies locales. Ils peuvent aussi faciliter fragmentation et isolement, repliement local et concurrence territoriale. Ils peuvent permettre aux collectivités de jouer simultanément le clientélisme et la concurrence. Ils peuvent développer ainsi tous les méfaits, tous les dangers d’une société en miettes.

Pratiques et analyses de la fonda Rhône-Alpes
La fonda Rhône-Alpes, dans son rapport d’activités 2004, a précisément voulu pointer ces dangers issus d’une marchandisation et d’une individualisation croissantes. Sous prétexte de décentralisation, le désengagement de l’État est le premier facteur de fragilisation pour les associations et nous citerons le rapport de la fonda Rhône-Alpes : « Ce désengagement porte aussi bien sur le montant global des dotations qui baisse, que sur les postes financés qui excluent de plus en plus les frais de fonctionnement au profit d’actions ponctuelles comme si celles-ci pouvaient se faire sans structure stable », sans formation, sans investissement. « Les conventions pluriannuelles ont tendance à disparaître au profit de conventions annuelles indexées sur des budgets d’actions. » Un premier danger est celui de la marchandisation. « Il s’agirait pour les associations avec la marchandisation de transformer les inconvénients du retrait des pouvoirs publics, en gagnant en indépendance grâce à l’autofinancement d’une partie de leur activité ou à de nouveaux échanges avec le secteur privé à but médiatique et publicitaire. Au-delà de la précarisation financière, il y a risque de dérive des fonctionnements associatifs : passer d’une gestion désintéressée à des calculs plus économiques, vendre son âme au charity business ou à l’économie capitaliste. Les associations appartenant aux mouvements de l’éducation populaire et de l’économie sociale risquent ainsi d’abandonner les fondements éthiques de leur engagement. Plus grave encore serait peut-être le creusement d’un fossé entre la société civile et les politiques publiques qui arrivaient tant bien que mal à travailler ensemble sur des projets se rejoignant. » Les associations sont invitées (voir le Dispositif local d’accompagnement - Dla) « à passer d’une logique de subventions à une logique de prestations rémunérées. Les compétences sollicitées sont d’ordre technique ». Dans le même temps, se développent des procédures d’appel d’offres au détriment de relations partenariales entre associations et pouvoirs publics. Dans ce contexte, le secteur associatif « n’est plus considéré comme un partenaire à part entière dans la définition d’une politique à construire en amont ».

Les pouvoirs publics ajoutent à ces tensions une volonté de contrôle et d’évaluation des résultats des associations en termes d’accès à l’emploi. Nous l’avons observé particulièrement dans le réseau des Jardins citoyens que la fonda Rhône-Alpes accompagne. « Les jardins sont inquiets devant cette volonté de tirer le secteur associatif de l’insertion sociale vers l’économie marchande, car cela ne tient pas compte des particularités de leurs publics déjà rejetés par le système, c’est-à-dire celui d’un marché de l’emploi compétitif. Ils auraient besoin au contraire d’avoir davantage de temps et de moyens pour aider ces publics à faire tous les détours nécessaires pour se reconstruire. » Nous sommes ainsi placés devant ce paradoxe où l’on veut une cohésion sociale autour de l’emploi quand, précisément, c’est le manque d’emploi qui produit les fractures sociales.

Au danger de la marchandisation, s’en ajoute un deuxième : celui de l’individualisation. « Alors que la base d’une association repose sur un collectif de personnes mettant en commun… leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices, certains dispositifs de soutien et de financement de projets associatifs demandent le curriculum vitae du porteur de projet. » « Ainsi, un dispositif présentant au départ un grand intérêt et une souplesse de mise en œuvre, la mesure 10B du Fonds social européen (Fse) pour l’appui aux micro-projets associatifs, qui devait favoriser l’accès de petites associations aux fonds européens et soutenir l’innovation associative, s’est trouvé restreint à des modalités de gestion, limitant les remontées sur le sens des projets et de leur utilité sociale à l’échelle de territoires, en termes de force de propositions. »
On voit bien comment ces dangers peuvent proliférer dans un contexte où les collectivités territoriales elles-mêmes peuvent entrer en concurrence. Le défi est considérable pour les associations. Il implique une réaction immédiate mais difficile.
Résister pour maintenir la présence associative
C’est d’abord pour leur existence, pour leur présence que les associations doivent résister. Résister d’abord à la tentation de la facilité et du court terme, la tentation de répondre en prestataire de service technique plutôt qu’en porteur de solidarité. La solution passe certainement par la recherche d’alliances avec des partenaires prêts à jouer la même résistance et à refuser la concurrence. La voie est étroite et la solution plus facile à dire qu’à obtenir.

Résister pour maintenir le projet associatif
En lien avec le premier niveau de résistance, un deuxième effort doit viser le projet associatif. La question des relations entre bénévoles et salariés est récurrente dans le secteur associatif. Les débats portent le plus souvent sur la répartition des pouvoirs et des compétences. La pente vers laquelle nous entraînent marchandisation et individualisation peut envenimer ces débats.

L’urgence des solutions à trouver pour faire face aux mutations en cours impose que les enjeux de pouvoir soient sublimés en enjeux de projet. Comment vouloir faire société autour de soi si l’on ne parvient pas à faire société chez soi ?

Deux voies peuvent être empruntées en ce sens : d’une part, le rappel des valeurs d’utilité sociale qui fondent les associations de solidarité et les collectifs d’engagement ; d’autre part, la réaffirmation des raisons que chacun a d’agir en association avec d’autres. « Pourquoi s’engager ? », tel est le titre d’un livre récemment paru12 qui peut nous aider de façon opportune à rouvrir le dialogue entre salariés et bénévoles, au sein des associations, sur la question fondamentale du projet. C’est aussi une manière d’envisager autrement les recrutements, qu’il s’agisse des salariés ou des bénévoles.

> Innover pour redéployer l’action et la solidarité associatives

Pour réduire la relative noirceur du tableau précédent, deux remarques plus optimistes sur l’avenir de la vie associative dans le cadre des processus de décentralisation : d’une part, les associations n’ont perdu ni leur expérience ni leurs compétences ; d’autre part, comme dans toute période de transition, les nouvelles étapes de la décentralisation offrent des gisements d’opportunités pour ceux qui sauront inventer de nouvelles formes d’organisation et d’intervention.

L’acte II de la décentralisation, tout comme l’avait fait l’acte I, n’intervient pas en état d’apesanteur sociale, géographique ou historique. Les associations savent qu’existait déjà une inscription spatiale des inégalités sociales (ville et campagne, centres villes et quartiers sensibles, grands ensembles et périphéries urbaines, etc.). Quelle que soit leur opinion sur l’État centralisé français et la toute puissance de son administration, les associations n’ont pas oublié que le pouvoir périphérique existait bien avant les actes I et II de la décentralisation. Après ceux-ci, les associations n’ignorent pas que le pouvoir central continuera à se manifester.

La nouvelle redistribution des compétences politiques et administratives ne suffit pas à déterminer les conditions des jeux à venir de la décentralisation. Elle en définit seulement le cadre. Il faudra aussi prendre en compte la façon dont les acteurs interpréteront les cartes ainsi redistribuées, la manière dont ils feront l’apprentissage de nouveaux jeux et les conditions dans lesquelles ils deviendront eux-mêmes de nouveaux acteurs. Dans ce contexte, les associations doivent prendre leur place, jouer leurs propres cartes.

La question est celle de la conception et de la mise en place de nouvelles formes d’organisation. Il faudra sans doute plus que jamais s’efforcer de faire réseau : apprendre à mieux associer les associations. Pour porter la solidarité, il faudra être solidaire. Il faudra le faire de manière plus ciblée : élaborer un projet commun avant de se lancer dans l’action. Cet effort peut partir des initiatives locales pour les organiser puis les animer en réseaux.

La fonda Rhône-Alpes a présenté dans son rapport d’activités 2004 les stratégies qu’elle a adoptées, de manière identique, pour tous ses domaines d’activités. Ces stratégies marquent une progressivité dans l’action associative qui tient compte de toutes les facettes de son projet. Il s’agit successivement de partir des initiatives locales, de soutenir l’animation de réseaux, de construire des passerelles, d’interpeller (au sens d’informer et de proposer), de sortir des cloisonnements, de repérer et de décrire enjeux et perspectives. Les notions d’articulation, d’interconnexion, de fertilisation croisée sont présentes à chaque étape. La recherche de la solidarité sociale, de l’égalité spatiale, de l’éducation populaire et de l’émancipation citoyenne ne passe-t-elle pas nécessairement par ces rassemblements d’initiatives, ces réseaux, ces passerelles, ces sorties des cloisonnements ?

Partir des initiatives et des innovations locales

Les projets soutenus et les actions conduites par la fonda Rhône-Alpes adoptent des formes d’organisation très variées pour renforcer la cohésion sociale. Le cadre en est presque toujours la région : au moins en perspective, sinon dès les premiers jours des actions. Ne pourrait-on pas parler ici de principe de subsidiarité à contre-courant ? On sait que le principe de subsidiarité, qui a été constitutionnalisé par l’acte II de la décentralisation, fonctionne à sens unique : seule une collectivité de niveau inférieur peut exercer une compétence d’une collectivité de niveau plus élevé, si elle s’estime capable de le faire dans de meilleures conditions et avec de meilleurs résultats. Ce mouvement va dans le sens de l’efficacité politique et administrative. Dans le sens de l’utilité sociale et de la solidarité, il est concevable au contraire que ce principe circule à contresens pour faire entendre, par exemple au niveau régional, l’expression des inégalités et des disparités observées aux différents et divergents niveaux locaux des communes, des intercommunalités ou des départements. Faire association et au-delà faire collectif ou réseau pour mieux faire société, c’est se placer dans cette perspective ascendante et consolider les apports de chacun.

Une telle consolidation (dans tous les sens du terme) peut être réalisée et l’a été, pour permettre la survie d’associations en difficulté, pour mettre en évidence des initiatives et des inégalités, pour faire entrer sur la scène publique des populations écartées de celle-ci, pour poser des problèmes récurrents et inexprimés, pour prolonger et instituer des innovations, pour diffuser des méthodologies, etc.

Quand, par exemple, la fonda Rhône-Alpes réunit les épiceries solidaires pour les faire passer d’attitudes concurrentielles, le plus souvent dues à leur isolement, à des démarches communes et à des informations partagées, elle renforce la cohésion sociale. Quand elle fait accéder au statut d’association le collectif Paroles de femmes qu’elle a construit pendant des années, quand elle prépare et accompagne une dynamique Paroles d’hommes, elle fait entrer sur la scène publique des individus et des groupes qui en étaient exclus et qui en deviennent acteurs. Quand elle anime un réseau de Jardins citoyens, elle assure ces mêmes avancées et les dépasse en mettant, par exemple, en évidence le problème des qualifications, des formations et des statuts des animateurs des jardins collectifs d’insertion. Quand elle réunit régulièrement ses groupes locaux ou régionaux sur le logement, quand elle organise des états généraux du logement dans tel ou tel département, elle contribue à l’élaboration d’une doctrine commune en ce domaine, à la confrontation des problèmes et des solutions locales qui dépassent des réponses territorialisées et inégales.

S’appuyer sur les opportunités ouvertes par la décentralisation

Dans les régions, des espaces de concertation se mettent en place : par exemple, la région Rhône-Alpes a créé un Comité régional de la vie associative (Coreva). Elle prévoit aussi de signer des contrats d’objectifs pluriannuels qui sont ouverts aux structures composées de plusieurs associations présentes sur au moins trois départements. Le Livre blanc des régions présente, dans son chapitre « Les régions, terres d’innovation », de nombreux objectifs et autant d’exemples intéressants. Ces initiatives et innovations régionales se développeront certainement et les associations, en restant attentives et en évitant les risques d’instrumentalisation de leurs activités, pourront jouer le partenariat avec leurs régions dans les domaines de leurs compétences, pour elles-mêmes et pour l’ensemble des réseaux qu’elles animent ou envisagent de constituer.

Dans les pays, devenus nouveaux territoires de projet et cadres privilégiés de l’action publique, des opportunités sont ouvertes notamment dans l’établissement des contrats de pays. Ces contrats de territoire, cadres de cohérence des sources de financement, facilitent l’ajustement d’une offre descendante de soutien public à l’expression ascendante des priorités stratégiques et des besoins locaux. Pour nos visées de cohésion sociale, ces contrats peuvent ainsi contribuer à substituer la logique de projet territorial à la logique sectorielle des compétences administratives éparpillées. Ils peuvent, de cette façon, constituer des leviers utiles pour décloisonner les univers administratifs et activer les synergies entre divers types d’initiatives ou d’enjeux. Dans le Pays viennois, par exemple, sur les quartiers prioritaires de trois communes, en partenariat avec la Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (Mous), la fonda Rhône-Alpes a conduit une action tendant à la qualification de chacun des groupes et associations d’habitants dans les domaines suivants : fonctionnement démocratique, communication, démarche de projet et évaluation, connaissance de l’environnement institutionnel, partenariat, comptabilité et gestion.

Dans l’intercommunalité, on retrouve la présence des pays qui doivent désormais penser leur articulation avec les agglomérations les plus importantes pour éviter la constitution de pays périurbains à caractère défensif. Mais, les communautés, les Epci offrent des territoires sur lesquels la construction d’espaces citoyens est recherchée, tout autant que sont poursuivis des buts de cohésion sociale et d’égalité territoriale. La fonda Rhône-Alpes a, en ce sens, contribué pour la communauté urbaine de Lyon (Courly) à l’élaboration d’une charte de la participation. Avec la ville de Grenoble, pour et avec le conseil consultatif d’un secteur de la ville, elle a d’une part développé une démarche participative pour la concertation entre les habitants et les élus et, d’autre part, cherché une dynamique de projet à partir de ce qui était un agglomérat de quartiers centraux sans cohérence entre eux.

Pour chaque intervention associative, des formes d’organisation et d’animation innovantes doivent être recherchées. La capacité des groupes et des associations, rassemblés pour faire société, dépend de la qualité de ces organisations et de ces animations adaptées aux conditions locales mais destinées aux constructions globales. La recherche de ces formes innovantes est le plus souvent subordonnée aux possibilités de concevoir et de conduire des démarches d’évaluation.

> Évaluer pour comprendre, pour manifester et faire partager l’initiative, l’efficacité et l’utilité sociale des associations

Évaluation : voilà un mot qui a un succès considérable depuis des années. Pourtant, si la pratique de l’évaluation était à la hauteur de son discours, on en verrait les effets et un grand pas serait déjà fait en direction de la cohésion sociale, de l’égalité spatiale et de la participation citoyenne. S’il n’en est pas ainsi, c’est que le mot reste ambigu et la pratique dévoyée.

Le mot a d’abord fait son apparition dans les années 1960-70 dans l’entreprise et avec les entretiens d’évaluation. Ces entretiens devaient ouvrir une brèche entre la rigidité des règles et l’arbitraire du chef. La pratique a fait long feu. L’évaluation est réapparue, en quittant l’entreprise et dans les années 1980-90, quand elle s’est appliquée à l’analyse des effets et des résultats des politiques publiques. Les catalogues de critères d’appréciation et d’indicateurs d’évaluation se sont alors multipliés et ont étendu leur usage au secteur sanitaire et social et aux collectivités locales.

L’évaluation ne consiste pas à fixer des objectifs, à contrôler des processus, à enregistrer des résultats. Elle concerne essentiellement la mise en mouvement des acteurs, la mise en œuvre des situations sociales, la mise en valeur de leurs ressources manifestes ou cachées. La logique d’évaluation s’oppose à la logique de programmation, tout comme le principe de subsidiarité à contre-courant que nous avons évoqué pourrait se confronter au principe de subsidiarité descendante, ou comme l’on devrait ne pas confondre contrats d’objectifs et projets associatifs. Quand nous pensons que les associations doivent développer des méthodes et des outils d’évaluation, nous croyons qu’évaluer contribue à élever le niveau de l’action (au sens où l’entendaient les sociologues de l’action du côté de chez Alain Touraine) ; c’est-à-dire consiste à faire émerger, d’une réflexion collective sur l’action, des forces de proposition et des capacités de négociation pour des actions inédites et des organisations innovantes.

S’appuyant sur de nombreuses expériences antérieures, la fonda Rhône-Alpes a su développer ses savoir-faire et ses expérimentations en matière d’évaluation. Elle prépare la publication d’un guide méthodologique pour l’autoévaluation des associations et de leur utilité sociale. Elle est donc persuadée, et bien d’autres avec elle qui l’ont incitée à cette publication, qu’il importe d’évaluer pour renforcer la cohésion sociale des territoires. Évaluer pour comprendre, c’est-à-dire prendre ensemble toutes les valeurs exprimées et réalisées dans les initiatives quotidiennes des associations sur le terrain de leurs compétences. Évaluer pour manifester l’efficacité et l’utilité sociale de ces valeurs mises en action ou produites par l’action. Évaluer pour faire partager les effets de ces actions « au-dessus » des territoires locaux où ils ont été produits et pour les consolider autour d’une thématique plus générale ou d’un territoire plus vaste.

L’autoévaluation réalisée par la fonda Rhône-Alpes de 2002 à 2004 a concerné vingt-trois structures socioculturelles et éducatives de Grenoble. Elle répondait à une commande municipale qui souhaitait construire un outil d’autoévaluation d’un secteur associatif et, à travers cela, redynamiser les projets associatifs. Étaient impliqués des acteurs aussi divers que la ville de Grenoble, les associations du secteur, les fédérations d’éducation populaire et un groupe d’experts (dont Jacqueline Mengin et Bernard Faure, de la fonda) réunis deux fois pour porter un regard critique sur l’opération.
La démarche d’évaluation ainsi organisée a permis aux associations d’exprimer plus clairement leur plus-value, notamment dans les rapports d’activité et au-delà des simples attentes des financeurs. Elle a aussi contribué à produire un outil de valorisation des actions associatives à l’échelle d’une ville. Elle a enfin favorisé l’évolution des méthodes d’éducation populaire, en fonction des évolutions des besoins sociaux.

Une approche évaluative, participative et méthodique, est à la fois une pédagogie associative, une force d’expression et de proposition, une étape préparatoire et conclusive à l’élaboration et à l’appréciation de tout projet associatif. à chaque étape nouvelle des interventions conjuguées des associations dans le renforcement de la cohésion sociale d’un territoire donné, elle peut fournir les preuves de leur efficacité et de leur utilité sociale.

> Élaborer et formuler des propositions, les faire connaître pour se faire reconnaître

Les associations, forces de propositions : la formule est connue, la réalité peut-être trop peu manifestée et/ou trop mal reconnue. L’évaluation est une expression certaine de cette capacité de proposition. Les études conduites par les associations en sont une autre forme. Encore faut-il que les conclusions auxquelles elles parviennent et les propositions qu’elles formulent soient suffisamment diffusées pour que leur impact soit effectif.

Pour renforcer la cohésion sociale sur leurs territoires, pour faire entendre leurs efforts par toutes les collectivités territoriales dans les processus de décentralisation en cours, pour consolider ces propositions au niveau régional, les associations doivent établir des partenariats centrés sur l’information et la communication, sur des publications.

Les rapports de certaines fondations, les réseaux membres d’Alerte, les indicateurs synthétiques produits par tels ou tels groupements peuvent et doivent être employés comme de véritables observatoires de la mise en œuvre des décisions publiques dans les régions, les départements, les pays ou les communes. Des collectifs doivent se constituer dans les régions avec cette visée d’information.

Pour conclure
Dans le Livre blanc des régions, l’Association des régions de France (Arf) affirme : « Inutile de rêver d’un grand soir de la décentralisation. Il faut être pragmatique : chercher les effets de levier les plus efficaces, imaginer, expérimenter et identifier les points de basculement pour promouvoir un autre mode de gouvernement des affaires publiques ».

Les associations peuvent être pragmatiques et chercher les effets de levier dans les processus complexes de la décentralisation ; elles doivent imaginer, expérimenter, identifier les points de basculement pour promouvoir un nouveau renforcement de la cohésion sociale.

Elles doivent aussi continuer à rêver d’égalité, de solidarité, de participation, d’éducation populaire et d’émancipation citoyenne.

S’organiser localement pour exister et résister

échange entre les participants du séminaire

L’acte II de la décentralisation ne traite pas de la place des associations dans le débat public, comme d’ailleurs dans l’administration des territoires. Faut-il en conclure qu’aucun pouvoir n’est enclin à encourager la montée ou la possibilité d’un contre-pouvoir associatif ? Au niveau local, les associations sont cependant mieux loties qu’au plan national, qu’il s’agisse de leur représentation au sein du comité économique et social, des conseils de développement ou de quelques autres espaces de consultation prévus par les textes législatifs ou réglementaires antérieurs.

Le recueil de la parole des associations et, à plus forte raison, leur participation aux processus de décision sont donc généralement renvoyés à la bonne volonté et à l’initiative des collectivités territoriales qui se montrent, pour un certain nombre d’entre elles, préoccupées de démocratie dite participative. Elles promeuvent alors la mise en place de procédures de consultation et de communication, de remontée des problèmes et des propositions, avec les risques d’instrumentalisation inhérents à ces consultations. C’est le cas d’un certain nombre de régions comme Rhône-Alpes. Comment se joue la démocratie participative, à l’heure où beaucoup de régions se lancent dans de grands élans, très différents de l’une à l’autre, autour de la démocratie participative ou locale ? Elles affichent un enjeu pour elles. Les conseils régionaux peuvent également jouer du Cesr comme lieu de démocratie représentative. Les associations ont à utiliser ce type d’instruments et à s’inscrire dans ces espaces, voire à les détourner, mais en affirmant que tout ne peut pas fonctionner de cette façon et que d’autres espaces de débat peuvent s’organiser indépendamment des pouvoirs locaux. En tout état de cause, on peut avoir des doutes sur la capacité d’une institution ou d’un pouvoir à organiser eux-mêmes leurs contre-pouvoirs.

Le développement du « mille-feuilles » de la décentralisation, le maintien des approches sectorielles et l’enchevêtrement des territoires conduisent les associations (du moins les grands réseaux et celles qui en ont les moyens) à devoir être présentes dans une multitude de lieux de concertation, de consultation ou de communication, avec une fonction de représentation permanente dans des instances et des réunions. Cela peut arriver à masquer le projet associatif. Les petites associations, quant à elles, sont exclues faute de ressources humaines. Il apparaît donc que les associations ont vraisemblablement à s’organiser autrement face aux appels à consultation, en particulier pour que les petites associations se fassent entendre soit au travers de la démocratie participative et des situations de résistance, d’innovation ou d’évaluation de leur projet associatif, soit au travers de la démocratie représentative en interrogeant les moyens de faire prendre en compte leurs points de vue.À

À cet égard, en Provence-Alpes-Côte d’azur, trois expériences méritent d’être signalées comme des espaces permanents où s’organisent des stratégies associatives. Le département des Bouches-du-Rhône a créé un conseil départemental de concertation où les grands mouvements associatifs sont assez bien représentés : ils s’y entendent entre eux pour faire remonter des propositions constructives ; la liberté de parole y est assez grande ; cette instance conduit les responsables associatifs comme les élus à un changement de regard réciproque, pour les premiers sur la complexité de la décision politique, pour les seconds sur la société civile. Une autre situation est celle d’une commission particulière du débat public qui a eu à traiter d’un projet d’équipement (ligne à haute tension) : elle s’est avérée être un lieu de travail très productif entre élus, techniciens et associations, qui a permis de faire remonter la parole des associations sur un objet d’intérêt général ; ce type de commission s’est révélé un espace public de discussion pertinent. Enfin, troisième exemple, un élu régional délégué à l’aménagement du territoire et au développement de l’emploi a mis en place un séminaire permanent qui se déplace de département en département, pour une expression du secteur de l’économie sociale et solidaire ; il y a une stratégie des mouvements associatifs dans une alliance avec cet élu et les techniciens des services pour arriver à faire reconnaître par les autres élus le rôle de l’économie sociale et solidaire dans certaines politiques de développement .

Si nous nous accordons pour estimer que les associations ont à résister, elles ne peuvent le faire qu’en se mettant en réseau. Mais pour aller sur quel front, pour provoquer quel type de conflit ? S ’agit-il d’une résistance de survie ou d’offensive ? En tout état de cause, une démocratie participative réelle suppose une véritable stratégie des associations face aux collectivités territoriales, pour qu’elles soient un pilier de la démocratie locale. Elles doivent s’organiser et se rendre crédibles en fédérant leurs énergies et leurs intérêts, comme c’est le cas à Angers. Si des activités associatives y ont été reprises par le secteur marchand, les associations ont essayé de mettre en place sur l’agglomération une plate-forme de l’économie sociale et solidaire : comment mieux se connaître, prendre des habitudes de coopération, aider le secteur à se structurer et à trouver des outils de solidarité ?

Si les associations sont contraintes de résister, elles doivent s’organiser et travailler en réseau au niveau local, régional et national. Cependant, un diagnostic lucide de la situation ne peut occulter le fait qu’un certain nombre d’associations soient en grande difficulté : elles n’ont pas la force morale ou les moyens de réagir, elles se retrouvent avec des mandataires sociaux beaucoup moins nombreux et usés par des conflits avec des salariés ou par des redressements judiciaires. à cela, s’ajoute le recrutement difficile de bénévoles et d’administrateurs : ils montrent une indisponibilité ou des réticences à s’engager, dans la durée et pas seulement sur des actions ponctuelles, dans le fonctionnement de l’association. Enfin, la mise en concurrence des associations au travers de procédures complexes d’appel d’offres décourage également les responsables associatifs. Ces situations qui se multiplient relèvent parfois du sauvetage ; elles appellent au moins du conseil et de la formation, sans qu’on puisse se dispenser d’un retour sur ce qui fonde l’association et l’engagement bénévole.

Puisque les associations rencontrent effectivement une réelle difficulté à trouver des administrateurs pour leurs instances, il faut regarder le phénomène en face, sinon il s’accroîtra. Ne constate-t-on pas que, dans l’environnement des associations, des habitants ont envie de s’investir et de s’engager, mais pas immédiatement dans la structuration ou l’administration d’une association ? Ils veulent plutôt s’impliquer sur des projets concrets et de terrain. Parmi eux, on peut trouver des personnes en situation de marginalisation et d’exclusion qui ont envie de rebondir pour être reconnues dans l’espace public. Ces forces-là, il faut aller les chercher, les aider à formuler la problématique de leur situation, les accueillir et trouver les voies d’un accompagnement pour devenir acteurs d’une démarche collective. C’est aller chercher également des groupes ou des associations de fait, plus que des associations structurées, pour constater qu’il s’agit de gens qui ont certes envie de s’engager mais pas sur n’importe quoi : ils ne veulent pas gérer de lourds conflits du personnel ; ils ne souhaitent pas gérer les finances de l’association, en quête permanente de subventions et autres ressources. Par contre, ils veulent s’impliquer dans un projet concret et le porter, avec d’autres, le plus loin possible. Face à la marchandisation des activités et aux appels d’offres, face à la lourdeur des représentations à assurer, dans un contexte de concurrence et de conflit entre associations, ils préfèrent construire et gérer un projet concret sur le territoire.

Pour travailler en association, il faut être en réseau au niveau local, régional et national ; seule solution pour tenir et continuer à gérer des actions citoyennes avec une certaine efficacité et pour éviter le clientélisme. La décentralisation ne facilite pas la tâche, comme on peut le constater tous les jours. Ainsi, l’état se paupérisant, il confie aux associations des services qui ne sont plus dans ses priorités. Il se décharge sur les associations de la prise en charge des populations les plus en difficulté : ainsi, des services d’accueil de demandeurs d’asile amenés à s’ouvrir dans des conditions financières qui ne sont pas viables, avec des intervenants qui ne sont ni préparés ni formés à cet accueil. Dans ce cadre, le transfert de compétences à des associations ne se fait pas dans de bonnes conditions concernant le financement, la logistique et la formation. L’engagement associatif peut accepter de s’effacer à un moment donné, quand il constate qu’il se heurte à de trop importantes difficultés pour rémunérer ses salariés, pour arriver à transformer l’organisation et le fonctionnement de l’association, pour continuer de mobiliser des bénévoles qui se renouvellent de manière trop importante ou qui ne viennent plus que pour des actions ponctuelles, vu leur disponibilité et leur motivation très ciblées.21
C’est dans ce contexte que la Fondation de France finance des actions innovantes plutôt que le fonctionnement pérenne d’associations. Elle constate qu’il y a de plus en plus de demandes d’aide pour durer. En parallèle avec la redéfinition des territoires et du rôle des pouvoirs publics, la fondation qui travaillait sur des programmes par secteur passe à des projets par territoire et au caractère intersectoriel. Ainsi, en Rhône-Alpes, a été mis en place un appel à projets avec le conseil régional : il croise emploi, handicap, habitat et personnes âgées, et il implique un travail en réseau.

Conforter la légitimité et la qualification des acteurs associatifs

Maurice Parodi, Collège coopératif Provence-Alpes-Méditerranée

Les collectivités territoriales ne peuvent pas se passer de l’implication des forces vives de leurs territoires pour conduire des politiques de développement efficaces. Les associations se doivent d’accompagner la qualification des acteurs locaux pour qu’ils puissent entrer de plain-pied dans les politiques partenariales, sans être instrumentés ou cantonnés dans une fonction d’alibi démocratique.

Le contexte institutionnel et politique
Conforter la légitimité et la qualification des acteurs associatifs dans le champ des politiques de lutte contre les exclusions, et plus particulièrement au travers d’actions d’insertion sociale et professionnelle, cela nécessite au préalable d’évoquer trois ensembles d’éléments du contexte institutionnel et politique où s’inscrivent les associations concernées.

L’acte II de la décentralisation : dans cet ensemble, il y a notamment la loi du 18 décembre 2003 concernant le Rmi et créant le Revenu minimum d’activité (Rma).

Le Plan de cohésion sociale : cela percute le contexte institutionnel et dessine un système d’acteurs et un système formel de compétences différents de ce qui a été acté par les lois de décentralisation.

L’Union européenne avec la Stratégie de Lisbonne et le rejet du Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas : Lisbonne prône une économie européenne de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde « pour une croissance économique durable, accompagnant l’amélioration qualitative et quantitative de l’emploi et une plus grande cohésion sociale ». Il ne faut pas occulter le débat autour des services d’intérêt général qui pouvaient justifier des aides publiques. La question se pose de savoir si les activités d’insertion sociale, sinon d’insertion professionnelle, peuvent relever du secteur protégé et bénéficier de ces aides publiques, ou si elles vont basculer dans le secteur marchand et concurrentiel.

Face à cette situation, quatre constats peuvent être faits.

Les incertitudes et les inquiétudes sur les transferts de compétences et les transferts financiers correspondants sont fortes, les départements et les régions étant conscients que le glissement de charges est très important et les compensations de l’état sont insuffisantes. Dans les Bouches-du-Rhône, des millions d’euros ne seraient pas compensés : ainsi, c’est le cas du Rmi représentant 400 millions d’euros de dépenses prévisibles. En conséquence, des augmentations des impôts locaux sont à prévoir.

Par précaution, il y aura réduction des lignes budgétaires qui concernaient les politiques volontaristes et des activités qui ne paraissent plus entrer dans les priorités. Ce discours est peut-être excessivement alarmiste. Mais, cela vise aussi les associations et le financement de certaines de leurs activités, dès lors qu’elles ne rejoindraient pas l’objectif du département des Bouches-du-Rhône : sortir 2 000 bénéficiaires du Rmi de plus qu’en 2004 des dispositifs d’assistance pour qu’ils accèdent à de vrais emplois. Il s’agira vraisemblablement de Rmistes de la fraction supérieure, celle la plus apte à l’emploi.

On constate des injonctions d’efficacité et d’efficience en direction des opérateurs, dont les associations d’insertion au sens large. On observe un isomorphisme institutionnel des associations elles-mêmes qui se calent sur les critères de l’administration.

Un autre isomorphisme est l’isomorphisme marchand de la part des conseils généraux notamment. Les associations se retrouvent dans l’obligation de se caler sur les cahiers des charges édictés par les collectivités territoriales qui, elles-mêmes, se réfèrent en la matière au marché, avec un système de mise en concurrence et d’appel d’offres. Cela va à l’encontre d’un travail en réseau, par métier par exemple, et en complémentarité. Ainsi, une prime de 6 000 € est donnée aux structures qui atteignent les objectifs quantitatifs de « sortie positive » du dispositif.

Les associations d’insertion confrontées à de nouveaux enjeux, défis et injonctions
Les associations d’insertion par l’activité économique ou les associations porteuses des accompagnateurs à l’emploi sont déstabilisées, mais pas toutes au même degré ni au même titre.

Les associations d’insertion par l’activité économique sont particulièrement soumises aux injonctions les plus fortes d’efficacité, de rendement, de concurrence, etc.

Les associations d’insertion sociale spécialisées dans le logement, la santé et l’éducation sont coincées entre l’état et les collectivités territoriales, et elles ne savent pas à qui s’adresser. Qui est compétent à chaque fois et qu’en est-il quand les compétences se croisent ?

Les associations d’appui, d’aide technique ou d’expertise sont confrontées à la question de la coordination des acteurs publics ou privés (qui organise, sachant que les supposés chefs de file eux-mêmes sont perturbés ?) et à une concurrence accrue des opérateurs (de qui vont dépendre les maisons de l’emploi ?). Il est clair que les opérateurs ne sont plus dans une relation de confiance qui s’appuyait auparavant sur la compétence acquise.

Les associations simples utilisateurs potentiels des contrats aidés : elles sont passées par pertes et profits, car elles ne sont pas considérées comme des employeurs fiables et susceptibles de proposer des emplois pérennes. Cela alors que des entreprises privées, guère plus fiables, bénéficient de contrats aidés. Dans les Bouches-du-Rhône, la mise en place d’une fonction de ressources par bassin d’emploi ou par circonscription facilitait la création d’emplois dans la vie associative. Ce dispositif territorial reposait sur quatorze animateurs/accompagnateurs sous contrat avec le conseil régional, mais la fonction de ressources et les contrats des quatorze emplois ont été supprimés du jour au lendemain, alors que c’était un gisement de compétences indéniable.

Double nécessité de conforter la légitimité et la qualification des acteurs associatifs
Face à ces nouveaux enjeux, défis et injonctions, une double nécessité et une même urgence se font jour : conforter la légitimité et la qualification des acteurs associatifs. Il serait possible de l’illustrer à partir d’expériences de terrain dans chacune des régions et sur les différents territoires. Cette double nécessité et cette urgence appellent les remarques et les recommandations suivantes.

L’injonction des commanditaires porte sur la seule qualification professionnelle des opérateurs associatifs et on ne s’arrête plus qu’à la qualification des seuls responsables, managers et directeurs des associations.

Re-conforter la légitimité des acteurs associatifs, les reconnaître pour ce qu’ils sont et pas seulement pour ce qu’ils font. Il y a besoin à la fois de reconnaissance de la qualification sociale et de requalification ou qualification professionnelle. Ce discours ne passe guère dans la mesure où les partenaires publics ne veulent pas admettre les spécificités méritoires, la dimension sociale de l’entrepreneur associatif.

Les trois exigences de bonnes pratiques de requalification professionnelle des acteurs associatifs de l’insertion passent par :

– une analyse dynamique des emplois, des compétences et des profils professionnels en jeu (par exemple, par la méthode des emplois types étudiés dans leur dynamique, méthode Eted initiée par le Cereq) : ainsi, des métiers de l’insertion ou du référentiel d’entrepreneur social approché sur la base d’un programme européen qui a été élaboré à partir d’une trentaine d’entrepreneurs portugais, italiens, belges et français ;

– une démarche de formation-action dans laquelle la personne en formation, acteur premier de sa formation, est en situation d’autoformation assistée, le formateur étant conçu comme un accompagnateur d’apprentissage ;

– une mise en route d’un dispositif adapté de validation des acquis de l’expérience : la Vae est importante pour faire reconnaître les compétences et les capacités au travers d’une certification et, de toute manière, d’une objectivation de la qualification des acteurs associatifs.

La requalification sociale renvoie à la reconnaissance de spécificités méritoires des associations d’insertion, donc à des valeurs, des principes et des systèmes de règles des entreprises sociales. Elle suppose une confrontation des pratiques de gouvernance, de gestion et de démarche de qualité des actions mises en œuvre avec ces valeurs, ces principes et ces règles.

– On privilégiera en conséquence les formations-actions, les démarches endoformatives pour toutes les parties prenantes, la pédagogie coopérative.

– On valorisera des expériences de démarche de qualité, de développement durable et d’utilité sociale, telles que pratiquées dans les Jardins de Cocagne : avec les responsables du réseau et des jardins, ont été dégagés des critères et des indicateurs de résultats et d’impact.

– On s’appuiera sur l’expérience de l’Université coopérative européenne (Uce), réseau européen d’organismes de formation regroupés sur la base d’une charte et d’un contrat d’engagement de mutualisation des pratiques de formation et des démarches de pédagogie coopérative mises en œuvre dans huit pays européens.

La grande difficulté est de se faire entendre des responsables des collectivités territoriales, y compris dans des colloques où les intervenants se réfèrent à des discours techniques ou spécialisés, sans traduction, sans échange permettant d’aboutir à un savoir partagé qui permet seul de déclencher une action. Si beaucoup de travaux sont réalisés et beaucoup d’expériences sont conduites, le problème est de trouver les moyens de les capitaliser et de les transférer. On manque de traducteurs. Il faut s’entendre sur les mots et mettre tous les partenaires dans le coup (acteurs de terrain, managers ou responsables, administrateurs), avant d’aller se faire entendre des institutions et des pouvoirs publics. En dépit du développement des techniques d’information et de communication, du côté des associations, le manque de communication est notoire et les difficultés pour capitaliser leurs expériences et leurs travaux, comme pour les faire circuler, sont évidentes.

La reconnaissance de la qualification des acteurs associatifs

échange entre les participants du séminaire

L’analyse et la démarche présentées par le Collège coopératif Provence-Alpes-Méditerranée rejoignent les constats qui remontent d’autres régions et territoires. Ainsi, France Qualité Publique a une démarche proche avec la mise en œuvre d’une appropriation des services publics par ses usagers, donc une qualification du mouvement social. La pensée sur le service public gagne à être elle-même dépoussiérée ; le service public ne peut être défendu que s’il entre dans une telle perspective.

Dans certaines régions, comme en Rhône-Alpes, des initiatives ou des outils se télescopent : ainsi, avec les dispositifs locaux d’accompagnement des emplois, outils pourtant intéressants qui marquent une ouverture et la possibilité, par exemple, de formations collectives de responsables associatifs.

Il n’existe pas ce qui pourrait être qualifié d’économie des acteurs associatifs, alors qu’ils sont formés et se sont qualifiés au fil d’un parcours. Les pouvoirs publics étant polarisés sur les dispositifs plus que sur les acteurs, ils en arrivent à casser certains de ces acteurs, au travers de la discontinuité des dispositifs, des mesures et de leurs évaluations.

Le conseil régional Paca a mis en place un plan régional de formation. La condition était de passer par un label de qualité pour les organismes de formation associatifs. Le cabinet-conseil en charge du programme a conseillé à une association de reconnaître qu’elle était en résistance et, qu’en conséquence, elle n’était pas en mesure de faire dans la qualité. Dans le même ordre d’idée, la relation au conseil général des Bouches-du-Rhône, en matière d’insertion, passe désormais par des appels d’offres et des contrats administratifs avec l’Anpe ; il s’agit donc pour l’opérateur associatif de démontrer qu’il est en mesure d’assurer le marché. La démarche coupe les associations de la responsabilité politique qui portait initialement le travail en direction des populations à la recherche d’une insertion. L’Anpe y retrouve vraisemblablement du pouvoir.

S’il y a un manque de capacité des associations à afficher et traduire leur qualification, il y a aussi un manque d’écoute de la part des élus locaux et/ou de leurs techniciens. Il relève parfois d’une forme d’autisme qui rejoint ce que les associations pouvaient rencontrer de la part des services de l’état. Le savoir partagé est effectivement le préalable à l’élaboration de tout projet de développement. Mais, que faire lorsqu’une partie des partenaires institutionnels estime détenir le savoir ou pense qu’il suffit de recourir à des experts pour suppléer à quelques lacunes ?

Construire un projet de territoire

Jean-Pierre Worms, fonda

Un projet de territoire implique la mobilisation conjointe et cohérente de tous les acteurs de ce territoire (acteurs publics et privés, nationaux et locaux) dans l’élaboration d’un diagnostic partagé, dans le choix des priorités à inscrire dans un programme, dans l’accompagnement puis l’évaluation de la mise en œuvre. C’est affaire de volonté politique mais aussi de savoir-faire démocratique. Les élus y sont-ils prêts ? Et les associations ?

Sur des territoires où la décentralisation a indiscutablement modifié le paysage et le jeu des acteurs, la construction d’un projet de territoire impliquant les associations nécessite de vaincre trois ensembles de difficultés.

Le morcellement des territoires
Un projet de territoire se heurte généralement à la définition du territoire dans la mesure où, après décentralisation, le territoire est totalement morcelé au niveau des compétences politiques et publiques (commune, communauté de communes ou agglomération, département, région), morcelé politiquement et même parfois discontinu et incohérent par rapport à des logiques de développement et de mobilisation des acteurs. Les territoires intercommunaux ont souvent été fabriqués en fonction d’affinités et d’arbitrages politiques. L’activité associative, si elle se défend d’une dépendance clientéliste aux élus locaux, se fonde en principe sur des besoins qui dépassent les frontières politiques et administratives pour trouver des territoires pertinents ; ceux-ci ayant du sens au regard de la construction du projet de développement et des relations de proximité entre les gens.

Il n’est pas question de faire montre d’angélisme : l’écart peut être grand entre, d’une part, les territoires où existent des relations de proximité nourries des intérêts communs parce qu’on se rencontre sur les mêmes équipements, autour des mêmes services, avec les mêmes besoins et, d’autre part, les territoires plus vastes qui dépassent la proximité et permettent de mobiliser des ressources de développement, humaines, marchandes, techniques, etc. L’emboîtement entre territoires de proximité et territoires de développement ne se fait pas nécessairement. C’est au travers notamment des réseaux associatifs que, dans une situation offensive, les associations peuvent arriver à faire advenir une démocratie adaptée à un projet de développement.

La segmentation verticale des champs d’activité

Une logique de développement est forcément intersectorielle et transversale (habitat, emploi, formation, etc.). Or, l’action publique est toujours segmentée par secteurs verticaux, tant au niveau de l’état qu’au niveau du département ou de la région. Un projet de territoire, quel qu’il soit, se confronte fréquemment à la segmentation verticale des champs de l’activité publique qui s’oppose à une logique de développement.

Très souvent, l’association est collée en quelque sorte au découpage de l’action publique : ainsi, des associations qui s’occupent des intérêts des enfants à l’école et se spécialisent sur l’éducatif et le scolaire. Mais alors, comment construire, autour d’un projet, des passerelles entre associations qui, sur un même territoire, s’ignorent car elles travaillent sur des champs ou des secteurs différents de la vie sociale ? Les associations n’ont pas nécessairement les mêmes publics, les mêmes outils, les mêmes réseaux et les mêmes financements. Dans ces conditions, comment élaborer une stratégie, un projet et des objectifs communs et comment développer une communication partagée ?

Une discontinuité des projets dans le temps

Enfin, un projet de territoire a à prendre en compte l’extraordinaire discontinuité des projets dans leur rapport au temps. Les projets de développement ont d’abord à composer avec le rythme des politiques et des échéances électorales, avec la durée inégale des mandats qui pèsent sur des projets difficiles à construire, à réaliser et à évaluer sur un même mandat. La logique de permanence et de cumul des mandats entraîne, du côté de la société, une rigidification des organisations et des fonctionnements. Il y a en outre les contraintes de l’urgence auxquelles sont fréquemment confrontées les associations : l’addition de réponses prises dans l’urgence ne permet pas de construire rationnellement un projet de développement et de le faire dans la durée. La contradiction entre l’urgence et le temps d’un projet induit très souvent l’absence de prise en compte de l’amont indispensable de tout projet de développement.

Faut-il rappeler les étapes d’un projet ? L’amont du projet de développement passe par un accord et une pédagogie réciproques qui permettent de se connaître et de fonder une certaine transparence. Cela facilitera par la suite un travail collectif à partir d’un langage commun, mais aussi de valeurs et de finalités de fond partagées. Cette première étape prend du temps. Ensuite, vient la phase de construction du diagnostic, sachant qu’en général il existe des diagnostics morcelés, des éléments au caractère partiel, à consolider autour de quelques éléments structurants de la situation ; cela à nouveau avec une image partagée de la réalité. Seront alors construits les axes prioritaires qui innerveront les choix politiques, avant les programmations. La mise en œuvre du projet est l’étape suivante. C’est aussi l’épreuve du passage à l’opérationnel, avec l’intervention de partenaires administratifs et de services qui peuvent donner l’impression de déposséder une part des acteurs, au cours de l’instruction technique et financière, par des appareils et selon des procédures relativement opaques. Comment les associations peuvent-elles ne pas perdre le contact au fil des étapes du projet et se démobiliser ?

Quelles stratégies des associations pour rester actrices du projet de développement ?

échange entre les participants du séminaire

Sur la base territoriale du bassin d’emploi d’Avignon, trente-cinq structures d’emploi se sont regroupées autour de l’insertion, par secteur professionnel et métier. Elles ont développé des capacités importantes de coordination, de complémentarité et d’organisation : par exemple, pour résoudre des problèmes de logement des jeunes qui étaient impliqués dans les jardins d’insertion. Le collectif est devenu un interlocuteur incontournable sur l’agglomération pour ce qui touche à l’insertion ; cela précisément parce que fonctionnent les passerelles entre secteurs et associations. 

En Rhône-Alpes, se vérifie la double difficulté à dépasser le morcellement des espaces et du temps, et l’on constate une dépossession des acteurs. Elle se joue de différentes manières : les élus ont le pouvoir de définir les situations et les territoires au regard des financements notamment et, par ailleurs, ils font appel à des experts pour le diagnostic ; ce qui leur permet de se passer des acteurs associatifs. Ainsi, les acteurs du terrain sont oubliés dès la phase de délimitation du territoire, alors qu’ils connaissent bien le terrain. Il y a toujours un amont au point de départ d’un projet. Il faut que les associations soient capables d’alliances autour des démarches d’évaluation, pour assurer des continuités dans le temps et dans l’espace et pour imposer des clarifications dans la désignation des problèmes et des solutions. Elles auront toujours beaucoup de mal à se faire entendre contre les segmentations, les spécialisations et les expertises qu’élus et techniciens leur opposent.

La complexification des dispositifs institutionnels n’a pas été simplifiée au fil de la mise en place des lois de décentralisation, avec cinq à six strates administratives du local à l’Europe. Chaque strate a ses procédures propres et ses échéances d’examen des projets. Il est scandaleux que cette complexité administrative et procédurale soit renvoyée sur les acteurs locaux et associatifs et qu’elle pèse sur eux jusqu’à les épuiser. Par ailleurs, il est constaté que, sur le terrain, des projets apprennent aux administrations à travailler ensemble. 

Alors que les associations ont besoin de temps et d’espace pour construire leurs projets, elles sont bousculées par les élus et les administrations qui occupent temps et espace à leur manière. Le fonctionnement de tel conseil de développement en Nord-Isère en est une illustration : la personne qui le présidait ne voulait pas entendre parler de mouvement associatif, mais de « personnes référentes de projets ». De leur côté, les élus avaient du mal à s’accorder sur le territoire intercommunal de référence et ils ne voulaient pas ajouter à la complexité en intégrant des associations. Il a fallu un an pour imposer une représentation organisée des associations. Mais alors, dans de telles situations, comment animer le travail nécessaire en amont du dépôt du projet, quand il s’agit de prendre le temps de s’entendre sur un objet collectif et de constituer un réseau ? Comment faire reconnaître et financer ce travail ? 

La plupart des membres des conseils municipaux sont dépassés par la superposition des territoires. C’est un vrai problème pour la démocratie locale et la mise en place des projets. Assez souvent, on remarque que c’est le sénateur, le député ou le président de tel syndicat de développement économique qui tranche et organise. Quant aux conseils de développement, si des exemples de construction de projet ou d’exercice de la démocratie locale existent, si des innovations continuent, reconnaissons que ces expériences se diffusent très peu. Le secteur associatif a une réelle difficulté à partager le savoir et ses responsables cheminent rarement ensemble par des compagnonnages. Enfin, dans le cadre de la décentralisation, l’interassociatif au niveau du pays ne suffit pas et il faut aussi le construire au niveau de la communauté de communes, car c’est là que se jouent la fiscalité et le financement des projets locaux. 

Nombre de responsables associatifs se reconnaissent dans une approche du projet partagé, du diagnostic à l’évaluation. Il est important de prendre le temps en amont du projet, de rencontrer longuement les personnes concernées et les partenaires. Cette formule, qui peut apparaître luxueuse, s’avère déterminante pour la suite. Le réseau Alerte a permis de vérifier à quel point une connaissance réciproque est un préalable nécessaire à la fondation d’un tel collectif pour se créer un univers commun. 

Pour ce qui concerne les étapes et surtout la conduite du projet de territoire, certes le diagnostic partagé est la première étape, mais un comité de pilotage et de suivi qui regroupe tous les acteurs et partenaires est un outil indispensable. Beaucoup de problèmes sont posés par les interventions parfois intempestives de l’administration ou des institutions qui promeuvent parfois des contractualisations de façon artificielle ou précipitée. Ces mêmes administrations ou institutions suscitent également des suivis différents de dispositifs qui peuvent s’avérer parallèles. 

Du côté des publics en insertion, penser une formation qui prépare demain suppose que l’on ne soit pas seulement sur une logique d’offre de formation, mais qu’on associe les personnes en formation, premiers intéressés. Au sujet d’une partie de ces publics, dans les Bouches-du-Rhône, il remonte de l’expérience de formation des publics en difficulté une dégradation des conditions de vie qui pèse inévitablement sur la formation des stagiaires (par exemple, dormir dans une voiture). La frilosité des élus sur ce champ s’en trouve accrue. D’ailleurs les élus et les administrations, mais aussi certaines associations, dérivent vers des logiques de prestations de services aux usagers ; là où leur problématique de départ était l’engagement social dans la cité. Ce glissement est à regarder en face, car il devient une dimension majeure d’un marché de services. Il est du coup difficile de s’associer entre partenaires et il faut rester modeste. 

En matière de rapport au temps et de continuité des actions de formation et d’insertion, on entend dire que la politique de la ville s’arrêterait en 2006. Les associations qui élaborent actuellement des projets n’ont pas de réponse. Or, elles ont besoin d’assurer un tuilage et de disposer de perspectives afin de dépasser le diagnostic et d’envisager un renouvellement de leur action. 

CONCLUSION

éléments de synthèse

Georges Gontcharoff, conseiller de la revue Territoires

La tension entre deux modèles institutionnels et deux maillages du territoire

En France, depuis une trentaine d’années, on est en présence d’une tension entre deux modèles institutionnels et deux maillages du territoire :

– le vieux système qui résiste, à savoir la commune, le département et l’état ;

– le nouveau système qui a du mal à émerger, à savoir l’intercommunalité (pour simplifier), la région et l’Europe.

Le système associatif était organisé en fonction de l’ancien système : subvention communale, souvent fait du prince ; associations fédérées au niveau départemental et national ; avec des permanents nationaux qui faisaient les couloirs des ministères pour des négociations d’aide et de soutien, d’appel à l’état pour l’arbitrage de conflits locaux, sans oublier une influence indéniable sur l’évolution de la réglementation et des textes législatifs (l’Uniopss n’était-elle pas considérée parfois comme un ministère bis du social ?). Pour leurs permanents nationaux, des associations émargeaient d’ailleurs sur une ligne budgétaire de l’état. Des associations vivent-elles encore avec la nostalgie de ce système ? à la même époque, des administrations centrales disposaient d’une enveloppe pour soutenir la créativité et l’innovation des associations ; sachant que la législation pouvait évoluer à partir d’expérimentations réussies, soutenues par l’état puis généralisées.

L’amorce du nouveau système a conduit les grandes associations et fédérations à commencer à se reconvertir, par exemple :

– la Fédération des centres sociaux de France (Fcsf) a soutenu la création de fédérations départementales, mais aussi de fédérations ou d’unions régionales ;

– des permanents associatifs ont commencé à aller à Bruxelles pour accéder aux fonds structurels ou aux programmes intégrés.

Le réseau associatif a ainsi montré une capacité certaine d’adaptation.
Mais aujourd’hui, la région étant perçue comme ayant « du plomb dans l’aile », des associations auraient tendance à revenir au niveau départemental. D’ailleurs, dans la classe politique elle-même, à gauche comme à droite, les régionalistes étaient et restent minoritaires face aux départementalistes et il faut bien constater que l’acte II de la décentralisation est assez farouchement départementaliste. Entre la première et la deuxième lecture de la loi en 2004, les élections régionales ont eu lieu et la majorité sénatoriale a voulu « punir » les régions passées massivement à gauche et rogner leurs facultés d’action (comme cela a été dit, non sans cynisme, par un sénateur). Par exemple, l’article 1 de la loi précise que la région coordonne le développement économique et ne le dirige pas.

Miser sur la région serait peut-être miser sur le mauvais cheval, stratégie perçue comme dangereuse ou incertaine ; à moins que les régions, avec une marge de manœuvre réduite, démontrent qu’elles peuvent être dynamiques dans le champ de la démocratie participative locale et des rapports avec les associations.

Plusieurs présidents de région disent qu’à défaut d’avoir une prise sur des champs où leurs compétences ont été rognées, ils doivent faire leurs preuves en développant une nouvelle manière de faire de la politique. Par exemple :

– la présidente de la région Poitou-Charentes a lancé un appel d’offres pour accompagner ce qui constitue une nouvelle ambition régionale : dès la première année de son mandat régional, elle expérimente un budget participatif dans une douzaine de lycées ;

– des conseils régionaux ont confié des missions aux comités économiques et sociaux régionaux (Cesr) qui vont dans le sens d’une animation du secteur de l’économie sociale.

De telles initiatives régionales sont une opportunité pour les associations qui peuvent montrer leur savoir-faire en matière de mobilisation des habitants. Alors, la grande question qui se pose aux fédérations associatives, comme aux syndicats, est le poids à accorder au niveau départemental et au niveau régional : où mettre l’accent, d’autant que les moyens s’annoncent limités ?

La situation actuelle est marquée par beaucoup d’incertitudes pour l’après 2006, qu’il s’agisse du Plan Borloo ou, plus grave, du futur plan entre l’état et les régions pour lequel aucune préparation n’est engagée à ce jour.

Le territoire pertinent
La question du territoire pertinent est très complexe car nous sommes en présence de territoires « sectoriels » qui sont pertinents : ainsi de la mobilisation de la solidarité de proximité autour du centre d’action sociale communal ou intercommunal, de la mobilisation autour de l’emploi au niveau du bassin d’emploi, etc. Selon les types d’actions, les territoires participent d’une géométrie variable : pays d’accueil en matière de tourisme, politique de la ville avec divers niveaux (quartier, ville, agglomération, zone d’éducation prioritaire, zone franche, grand projet de ville…). Donc beaucoup de découpages. L’habitant peut être concerné par une vingtaine de territoires de référence incohérents. Une des premières revendications des acteurs de terrain serait donc de réunifier ces territoires. Beaucoup de pays européens ont fait précéder la décentralisation par une restructuration des communes et par la création d’une identité régionale (par exemple, la Pologne). à cet égard, la France reste donc une exception, avec ses deux niveaux intermédiaires que sont le département et la région.

Mais, existent aussi des territoires « globaux », qu’ils découlent d’un mouvement descendant (territoires des élus locaux) ou d’un mouvement ascendant (mouvement des pays, territoires des acteurs de la société civile). Ces territoires ont chacun leur histoire, leur mémoire. Ils sont aussi des territoires aléatoires, fragiles et mouvants qui, de dispositif législatif en dispositif législatif, se font et se défont, sans minorer la poussée des conseils régionaux. D’ailleurs, acceptons de reconnaître l’extrême ambiguïté du terme « territoire » dont nous faisons grand usage.

Du côté des élus, la « parenté » entre commune et département passe au travers de la figure du conseiller général :

– la classe politique des conseillers généraux a une réalité ;

– elle résiste, y compris sur le mode de scrutin qui n’arrive pas à être changé ;

– c’est une force considérable au sein des différents partis ;

– il y a là un premier cumul pour les élus nationaux ;

– les maires des communes rurales sont les « clients » des services du conseil général ;

– celui-ci s’installe comme une nouvelle tutelle que l’intercommunalité peut contrebalancer, si elle n’est pas verrouillée par le conseiller général.

L’autre similitude est celle du pays, de la région et de l’Europe ; cette dernière reconnaît d’ailleurs les régions et ignore les départements.

Le développement de l’infra-associatif
Dans le contexte qui vient d’être rappelé, le développement de l’infra-associatif est frappant et à prendre en compte. Ce qui anime les territoires, ce qui fait le bouillonnement social, ce sont des groupes informels et éphémères qui « montent des coups » : ainsi, la politique de la ville voit bouger des groupes de jeunes, des groupes de femmes qui se résignent parfois à « devenir associatifs ». Il n’y a jamais eu autant d’engagement des jeunes dans le tissu social, avec des projets en tout genre. Alors qu’il se plaint de manquer d’administrateurs, le modèle associatif, notamment celui des grandes associations, ne semble pas correspondre aux attentes des jeunes et, plus largement, de l’infra-associatif. Le mouvement social ne se coule donc plus uniquement dans le moule des associations.

La liaison entre intercommunalité et région
Il faut beaucoup travailler sur l’échelon intercommunal qui, en l’état actuel du cadre législatif, est non démocratique ; le déficit est effarant. Indépendamment de leur mode de désignation, de quelle manière les conseillers communautaires rendent-ils compte de leurs actions au sein de l’intercommunalité auprès des conseils municipaux qui les ont mandatés, alors que les compétences et les budgets intercommunaux dont ils ont la responsabilité sont devenus considérables ? Parallèlement, on aura de plus en plus des « communes croupions ». En conséquence, quelle parole vont avoir les associations à ce sujet ? La vie associative s’organisera-t-elle à l’échelle de ces nouveaux territoires ?

Ces nouveaux territoires pourraient être soutenus par la région, au titre d’une parenté que nous qualifierons de naturelle, dans le cadre d’une nouvelle gestion du territoire. La région peut faire beaucoup de choses : depuis la mise en place des pays, chaque région a inventé son système de soutien à l’infra-départemental. Les conseils régionaux sont devant un choix à faire, en direction ou non des territoires intercommunaux.

Les associations devant un difficile rapport entre global et spécifique
Une des grandes difficultés de la vie associative est d’instruire des rapports entre global et spécifique. C’est toute la difficulté des intervenants en général (des travailleurs sociaux par exemple) à territorialiser leur action, à se décloisonner pour travailler ensemble, à se désenclaver par rapport à leurs partenaires habituels, car d’autres intervenants travaillent avec leur public et sur leur territoire (par exemple, le gardien d’immeuble est un intervenant social). Ils sont condamnés à cette ouverture, à l’image de ce qu’ont déjà réalisé nombre de travailleurs sociaux des Caisses d’allocations familiales qui se révèlent avoir une marge de liberté plus importante que celle des travailleurs sociaux des départements. Dans ce secteur, les associations peuvent contribuer à ce désenclavement et, en tout état de cause, la plupart d’entre elles sont devant la nécessité de mieux gérer les rapports entre spécifique et global.

La décentralisation contraint donc les associations à s’inscrire dans des territoires et des temporalités qui bougent.

L’ouverture des associations

compléments par des participants au séminaire

L’activité de certaines associations doit prendre en compte que des réponses sont à apporter, en un même temps, à différentes échelles territoriales qui sont emboîtées. Pour prendre l’exemple de la politique de la jeunesse, elle se gère du pied de l’escalier au quartier, du hameau à la ville, du bassin d’emploi à la région, selon qu’il s’agit d’apporter des réponses en matière d’accueil et d’animation, de formation et d’emploi, etc. De même, le projet d’un équipement de quartier, dès lors qu’il veut contribuer au désenclavement de son quartier et à son inscription dans la ville ou l’agglomération, est face à divers territoires et à autant d’instances politiques.

Le rapport au temps est lui-même divers ; celui des jeunes n’est pas celui de leurs aînés et rarement celui des projets des associations ou des politiques. Par ailleurs, un projet un peu global peut articuler des actions immédiates à d’autres, aussi importantes, qui s’inscrivent dans la durée. Voilà comme une double ouverture, un double emboîtement spatial et temporel. 

Étant entendu que le mouvement associatif doit se rapprocher des régions qui, de leur côté, veulent aussi travailler avec les associations, tout le problème est de savoir comment peut se réaliser ce rapprochement, de manière permanente, tant autour d’instances de démocratie représentative que d’initiatives de démocratie participative moins structurées et dans un autre rapport au temps. Quant au travail au niveau de l’infra-associatif, il n’est pas évident. En Rhône-Alpes, le conseil régional veut lui-même financer le développement des réseaux pour soutenir le développement de la vie associative. Mais, dans le même temps, il estime que les réseaux infra-associatifs regroupés par la fonda Rhône-Alpes ne sont pas éligibles : faute d’existence formelle (pas de déclaration en préfecture), la région ne pourrait pas les reconnaître ! 

La cohabitation des deux modèles institutionnels et des deux maillages du territoire avec leurs tensions, voire leurs contradictions, incite les associations à ne pas se laisser piéger si elles estiment devoir résister à un morcellement regrettable pour leur projet et leurs actions. Au moment où la fonda Sud-Ouest se constitue en association déclarée, les porteurs du projet estiment qu’il ne faut pas se laisser piéger en se cantonnant, pour certaines actions, aux frontières administratives de l’Aquitaine. Car, en périphérie de cette région, s’instaurent des contacts de travail avec des associations qui sont sur d’autres territoires régionaux ; ainsi, des relations se sont tissées avec des collègues en Midi-Pyrénées. Comme cela, nous anticipons par rapport à des programmes européens qui dépassent les trop petites régions françaises. De même, nos groupes locaux n’ont pas à s’enfermer au niveau de la commune, mais à s’ouvrir à l’agglomération ou à la communauté de communes. En matière d’infra-associatif, les exemples ne manquent pas de groupes (en particulier de musique) qui n’ont pas choisi de se constituer en association. 

Travailler sur l’infra-associatif, à l’image de ce que fait la fonda Rhône-Alpes, est une absolue nécessité et une pratique réaliste et prometteuse. Mais, notamment du côté de la majorité des coordinations associatives nationales et de la Cpca, les associations sont assez généralement dans un total aveuglement à l’égard du foisonnement de nouvelles initiatives qui ne correspondent pas à leur culture associative. 

Documents joints à cet article
conforter la légitimité - PDF - 29.5 ko
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